El “document de veïnatge” dels immigrants en situació irregular, per Eduard Roig

El passat mes de maig, el Ple de l’Ajuntament de Barcelona debatia la creació d’un document de veïnatge que acrediti l’arrelament dels estrangers en situació d’irregularitat empadronats a la Ciutat. La mesura és similar a la discutida ja en altres ajuntaments, espanyols i estrangers, i ha despertat un cert debat, pel que fa al seu sentit i utilitat. A aquests efectes, es poden distingir tres grans àmbits d’aplicació d’aquesta figura:

1.- En primer lloc, l’accés als serveis públics, fonamentalment municipals però també d’altres administracions, en la mesura que aquestes assumeixin el reconeixement del nou document. En el fonament d’aquesta funció es troba el reconeixement de drets de prestació de serveis en favor dels immigrants irregulars (en funció de la regulació existent en cada servei), el que resulta plenament pertinent: cal recordar que la irregularitat pot, si escau, justificar una expulsió, però només permet adoptar aquelles previsions i actuacions administratives que siguin adequades a tal fi, de manera que pot sostenir-se que no justifica la limitació de drets mentre l’estranger es troba a Espanya (més enllà dels vinculats a l’existència i les pròpies finalitats de l’autorització de residència, és a dir: l’accés a la feina i les prestacions que requereixen una prèvia activitat, laboral o tributària, del receptor).

No obstant això, la previsió d’un document de veïnatge per a l’accés a aquests serveis planteja un problema fonamental: Els serveis locals es dirigeixen en múltiples ocasions a tots els ciutadans que es troben en el municipi o que resideixen en el mateix. En canvi, el document de veïnatge es limita a aquells estrangers que estiguin “arrelats” al municipi, com es veurà. En conseqüència, tot i que el document de veïnatge pugui configurar-se com un títol suficient per accedir a determinats serveis, no podrà exigir-se com a condició d’accés: aquests serveis han de prestar-se també (llevat d’excepcions justificades i previstes normativament) a estrangers en situació irregular i que no compleixin amb els requisits d’”arrelament veïnal”, com per exemple tot estranger empadronat al municipi (accés a l’administració municipal o serveis que no exigeixen limitació personal, com els de biblioteca, activitats culturals …) o fins i tot tot estranger que es trobi en el municipi (per exemple en matèria sanitària).

2.- En segon lloc, el document pretén lluitar contra els suposats d’ordre d’expulsió (i, si escau, internament previ) d’estrangers en situació irregular que es troben arrelats al municipi. Cal recordar en aquest sentit que l’arrelament material és una circumstància que la Llei i la jurisprudència imposen considerar en la decisió de tramitació de l’expulsió, en la seva adopció i, si escau, en la proposta administrativa i la decisió judicial d’internament, de manera que si existeix arrelament (excepte justificats supòsits excepcionals) no és procedent cap d’aquestes actuacions.

El concepte d’arrelament, en aquest context, ha estat objecte de desenvolupament jurisprudencial i va més enllà dels casos d’autorització de residència “per arrelament” als quals ens referirem immediatament. Es tracta aquí d’una noció vinculada a l’estabilitat de la residència efectiva i a la creació de vincles (familiars, laborals, de veïnatge …) que garanteixin que la persona afectada no fugirà (decisions de tramitació preferent de l’expulsió i d’internament) o que mostrin una vinculació amb Espanya que impedeixi una expulsió en què no concorrin causes agreujants.

En aquest sentit, el document municipal de veïnatge pot desplegar tots els seus efectes, en la mesura que es tracta d’un document que no respon a una expedició automàtica sinó que resulta d’un examen individualitzat i motivat respecte dels vincles estables de la persona amb el municipi. Operaria així com un element d’acreditació de l’arrelament, facilitant la seva prova davant les autoritats que han de valorar-lo, d’acord amb les previsions actuals de l’ordenament d’estrangeria.

3.- Finalment, la Llei i el Reglament (art. 124.2) preveuen l’accés a una autorització de residència “per arrelament social”. Tot i que aquest accés és molt més senzill i automàtic si hi ha una residència prèvia de tres anys, una oferta laboral i una vinculació familiar, la pròpia norma va obrir el camí de l’autorització quan no concorrin aquests requisits però hi hagi un informe favorable sobre arrelament social, emès per l’administració corresponent (que pot substituir tant els vincles familiars com, si així es decideix expressament, l’oferta laboral). En aquest cas, l’administració d’estrangeria ha de ponderar els elements acreditats per aquest informe davant els requisits que manquen per a les altres modalitats d’arrelament. Així, l”informe d’arrelament” es converteix en una peça clau de participació de les administracions autonòmiques i locals (que són qui pot conèixer i valorar l’arrelament social) en les decisions estatals sobre residència.

El document de veïnatge s’adequa perfectament a aquest marc, doncs resulta d’un examen individualitzat, motivat i referit als elements d’arrelament social. En conseqüència, la seva consideració en una sol•licitud d’autorització de residència és plenament conforme amb les previsions legals, encara que la normativa d’estrangeria exigeix que aquest informe sigui autonòmic (res no impedeix que la Comunitat assumeixi en cada cas els arguments derivats del document de veïnatge) o que la Comunitat hagi establert expressament que l’entitat local pugui realitzar aquests informes (el que resulta més adequat, en raó de les seves competències). Més encara, pot sostenir-se que aquesta valoració oberta de l’autoritat municipal és molt més indicativa de l’arrelament que altres alternatives més usuals fins avui com l’acreditació del seguiment de cursos de llengua.

En conclusió, les propostes de documents municipals d’acreditació d’arrelament no només no s’oposen al vigent model legal en matèria migratòria sinó que són peces perfectament coherents amb el mateix. No es tracta doncs d’iniciatives de contestació del nostre sistema legal, sinó de millora del seu funcionament des dels seus propis pressupostos. En aquest sentit, exigeixen una concreció que passi per un examen adequat i individualitzat de la situació real de cada persona, i que plasmi aquest examen en una motivació acurada, que serà l’element fonamental de la seva eficàcia davant d’altres administracions i els jutges.