1.- 40 anys de Constitució – Valorar de debò la Constitució, per Eliseo Aja

Intentar una valoració crítica i objectiva

Es diu, amb raó, que és més fàcil canviar les lleis que les mentalitats de la societat, i això es comprova una vegada més en complir-se els 40 anys de la promulgació de l’actual Constitució. Al debat polític tant els seus partidaris com els seus crítics mostren clares tendències a l’exageració i una radicalitat preocupant. Resulta falsa la referència dels crítics a el “règim del 78” com si del règim franquista es tractés, i tampoc cal presumir de la Constitució com si fos la millor del món, com fan alguns partidaris. Aquestes actituds reflecteixen mentalitats del passat poc democràtic d’aquest país. No obstant això, és possible realitzar una valoració seriosa de la Carta Magna i la seva aplicació sense incórrer en excessos polítics ni acadèmics.

L’Observatori de Dret Públic pretén realitzar-ho a través d’una quinzena d’articles breus, sol·licitats a professors especialistes en cadascuna de les matèries que semblen més rellevants. Els autors han d’utilitzar un enfocament clarament crític i valoratiu, però políticament neutral. Al costat de la història del dret públic (recent) i el dret comparat, com a enfocaments destacats, es tindran en compte elements nous en el nostre ordenament com la introducció del Tribunal Europeu de Drets Humans i l’ingrés en la Unió Europea.

Els temes

L’elecció dels temes a tractar indica ja una part substancial de la valoració, i per això incloem aquí la seva llista. També és rellevant la selecció dels autors, que es mourà en els cercles de l’Observatori de Dret Públic, amb una majoria de professors de la Universitat de Barcelona, però un nombre apreciable de membres d’altres Universitats. La publicació serà en principi quinzenal, per deixar espai en el blog al tractament d’altres temes.

– Drets fonamentals.
– Els partits polítics.
– Els drets de l’Estat social.
– La igualtat dona-home
– La política internacional
– El sistema electoral
– El sistema parlamentari
– Govern i Administració
– La immigració
– El poder judicial
– El Tribunal Constitucional
– L’Estat autonòmic
– Relació Estat-Comunitats Autònomes i Senat
– L’Administració Local
– El finançament autonòmic
– La Unió Europea
– La reforma constitucional

Aquesta llista potser ometi una matèria important; sempre és discutible la rellevància d’un tema; hem considerat la satisfacció o el malestar produït per la seva regulació, l’opinió sobre la seva reforma, la seva influència sobre el conjunt…Estaria bé que es realitzés alguna enquesta per conèixer la preocupació dels ciutadans sobre els diferents problemes constitucionals, però mentre no es faci ens guiem per l’opinió dels experts.

Legitimitat democràtica d’origen i de reforma de la Constitució.

De vegades alguns governants aprofiten el càrrec que ocupen per condemnar a l’infern a les normes que justament els permeten governar, sense atendre en absolut els procediments establerts per modificar aquestes normes. Enfront d’aquesta actitud, que nega sense més la legitimitat de les normes vigents convé recordar les dades bàsiques de l’aprovació de la Constitució al desembre de 1978 per negar la desqualificació que realitzen alguns partits en nom de la seva idea particular de la democràcia. Recordem les dades principals.

La votació del Congrés dels Diputats va ser: a favor, 325; en contra: 11; i abstencions 14. Una proporció equivalent es va produir en el Senat. En el referèndum que va seguir la seva aprovació parlamentària els resultats van ser: -Abstenció: 32,9%; -A favor, 15.708.000, 87.8%; -En contra, 1.400.500, 7,8%; -Blanco, 632.900, 3,5%; -Nul: 133.700, 0,7%.

La major participació es va produir a Catalunya i la major abstenció al País Basc, per la posició del PNB, a partir del debat sobre la disposició addicional primera, si bé la baixa participació pot considerar-se corregida pel referèndum sobre l’Estatut basc, aprovat pocs mesos després.

Certament han passat 40 anys, una crisi econòmica molt greu, un nombre altíssim de casos de corrupció política, un desengany de molts ciutadans respecte a les seves institucions i un col·lapse de l’autonomia a Catalunya; tot això, i altres causes de frustració ciutadana que es podrien afegir, suggereixen la necessitat de reformes, però amb un mínim d’intel·ligència per canviar el que no serveix i conservar el que funciona. Si un problema prové de la pràctica institucional o política no fan mancada reformes legals, i si depenen de les lleis, no cal acudir a la reforma constitucional.

Aquesta ha de reservar-se per als punts d’imprescindible modificació, perquè la primera condició de legitimitat d’una reforma constitucional serà realitzar-la d’acord amb els mecanismes que preveu la pròpia Constitució (art. 167 i 168). Ara com ara no existeix cap altre criteri de legitimitat per a la reforma, ni és possible -fins a on es pot albirar- la creació d’un poder constituent nou.

Aquests punts essencials de la Constitució actual l’oposen a totes les altres que han existit en la història d’Espanya. La majoria eren tan moderades que amb prou feines arribaven a liberals (Constitució de 1845-68, i de 1876-1923) i quan l’eren (Constitució de 1812-14, i de 1869-72) amb prou feines van durar. Només la republicana de 1931 pot considerar-se democràtica i certament no va superar la divisió de les dues Españas, sinó que va perir en l’intent, laminada per la dictadura franquista. Comparada, doncs, amb totes les anteriors la llarga vigència de l’actual Constitució democràtica mereix per si sola una celebració.

Principals períodes de la democràcia constitucional

Les virtuts d’una Constitució es posen a prova quan es produeix un canvi de majoria parlamentària i de govern. Una manera de provar la qualitat de la Constitució vigent és confrontar-la amb els diferents tipus de govern que s’han format seguint les seves regles. A més, si a qualsevol país l’aplicació de la Constitució requereix atendre els canvis dels temps, més encara en la nostra que es produeix després de 40 anys de dictadura/autoritarisme, i amb expressa voluntat de resoldre algunes deficiències tradicionals mitjançant clàusules molt obertes i remissió a futures lleis orgàniques. Posats a valorar l’adaptació de la Constitució a les diferents forces polítiques resulta especialment rellevant la distinció de Governs i el seu president. Així podrien atendre’s com a principals períodes constitucionals:

a) El Govern Suarez continuat per Calvo Sotelo, amb la UCD com a força majoritària però en desintegració (1979-82).
b) Els varis governs presidits per Felipe González i al capdavant del PSOE, que sentin els fonaments de l’Estat democràtic (1982-96).
c) Aznar i els governs del PP (1996-2004) realcen el valor de l’alternança, amb dues legislatures diferents, pel suport de CiU en la primera i la majoria absoluta en la segona.
d) Zapatero presideix un govern socialista inesperat (2004-2011), que sofreix l’esclat de la gran crisi econòmica, especialment a partir de 2010.
i) Els governs de Rajoy (2011-17) pot qualificar-se com la fórmula conservadora per superar la gran crisi, però els continus escàndols de corrupció, van acabar en una moció de censura.
f) El govern de Pedro Sánchez materialitza el canvi del sistema de partits dels últims i es mou en un mar d’incerteses (2018- ?).

El millor i el pitjor de la Constitució

Mancant enquesta específica sobre la Constitució, podem fer-nos aquesta senzilla pregunta perquè no s’escapi cap àmbit destacat.

Probablement el primer punt positiu seria el reconeixement dels drets fonamentals, que globalment mantenen bé la seva força decisiva per a la democràcia. Encara que hi hagi algunes decisions judicials que resulten molt discutibles, però la correcció aniria més pel funcionament dels tribunals que per la regulació dels drets. En canvi hi ha un aspecte proper que apareix com a negatiu, i té difícil solució: són les garanties dels drets socials, la feblesa dels quals ha destacat amb la crisi.

El sistema parlamentari –incloent o no la Corona- ha funcionat bastant bé fins a les penúltimes eleccions que van produir la fragmentació dels partits, que ens va portar a gairebé un any de govern en funcions i que mostrarà cada vegada majors febleses, any rere any, en cada llei de pressupostos, per falta de majories al Congrés dels Diputats. En conjunt sembla que les institucions haurien de virar cap a fórmules consociacionales.

El sistema electoral, la base del qual arrenca de la regulació acordada en 1977 no ha rebut grans crítiques fins fa poc, i no tant pel condicionament dels resultats com per l’estretor dels camins de representació que genera. Aquest és un dels punts que exigeixen reforma constitucional, i alguns experts inclinen les seves preferències pel sistema alemany de doble vot, un per al partit i un altre per a un diputat concret.

Dins de la feblesa de les institucions representatives sobresurt el pou sense fons de la corrupció econòmica, íntimament lligat a un altre punt negre, el mal funcionament dels partits polítics. Les reformes possibles es mouen a tots els nivells: la pràctica política, la reforma legal o de reglament parlamentari, i la reforma constitucional.

També la participació dels ciutadans presenta una de calç i una de sorra. D’una banda introdueix múltiples vies modernes de participació; per una altra, restringeix l’ús del referèndum i de la iniciativa legislativa popular fins a desfigurar les seves arrels de participació popular.

També la valoració del Tribunal Constitucionals té aspectes positius (les empares al principi) i negatius (excessiva judicialización del sistema autonòmic); però potser el principal problema es troba en el sistema de quota (partidista) que segueixen els nomenaments dels magistrats.

El propi institut de la reforma constitucional mereix atenció, per entendre per què s’han fet tan poques i, en ocasions tal mal (art. 135). Però encara xoca més la frustració d’algunes propostes de reforma que semblaven gaudir d’ampli suport, com la iniciativa de Zapatero o la sempiterna proposada de reforma del Senat per convertir-ho en una institució de caràcter autonòmic.

Els problemes del sistema autonòmic són múltiples, perquè la Constitució no solament regula de manera molt oberta els principals elements sinó que preveu la fase primera de creació de les Comunitats Autònomes, de manera que molts articles de la Constitució són realment dret transitori. Adaptar-los a la situació actual sembla raonable, igual que potenciar la participació de les Comunitats en el conjunt del sistema.