Blog Lucía Padilla Espinosa

La protecció de les persones vulnerables en el Pacte Europeu de Migració i Asil

10 juny, 2025

Introducció

Al setembre de 2020, la Comissió Europea va presentar la Comunicació relativa al Nou Pacte Europeu sobre Migració i Asil en la qual s’incidia en la necessitat d’establir un marc europeu nou i durador per a la gestió de la migració i l’asil de manera eficaç i humana, en plena consonància amb els valors de la Unió[1]. Des de llavors i fins a l’aprovació pel Consell dels diversos Reglaments i la Directiva que formen part d’aquest Nou Pacte[2], s’han posat de manifest els riscos que les normes aprovades generaven per als Drets Humans[3]. En tot cas, en el Pacte abunden les referències a la vulnerabilitat i a la necessitat de proporcionar atenció i/o assistència especials a les persones vulnerables, de manera que es tingui en compte qualsevol necessitat particular que aquestes requereixin[4].

De la mateixa manera, s’observa un ús cada vegada major del concepte de vulnerabilitat en la jurisprudència dels òrgans internacionals i regionals. A tal respecte, el Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH), a fi de modular i precisar la seva doctrina sobre alguns drets protegits pel Conveni Europeu de Drets Humans (CEDH), ha tingut en compte la vulnerabilitat de les persones que ho invoquen. D’aquesta manera, la pertinença a un grup vulnerable suposa una característica explicativa de les violacions de drets sofertes per determinats col·lectius en inferioritat de condicions[5].

En l’àmbit de l’asil, la condició de sol·licitant de protecció internacional o de persona refugiada és un dels factors que configuren aquesta vulnerabilitat i que ha condicionat la interpretació dels articles 3 (dret a no sofrir tortures, tractes o càstigs inhumans o degradants), 5 (dret a la llibertat personal), i 13 (dret a un recurs efectiu), especialment, en aquelles situacions en les quals les persones es troben més exposades a la vulneració dels seus drets bàsics[6]. Així, de conformitat amb la jurisprudència d’Estrasburg, les persones sol·licitants de protecció internacional formen un col·lectiu de persones amb una vulnerabilitat especial derivada de la seva estrangeria i de la cerca d’una protecció, que sol portar-los a una situació d’extrema precarietat en els Estats als quals aconsegueixen arribar[7]. Aquesta vulnerabilitat especial s’explica així mateix pel desarrelament i el desemparament degut a l’absència de protecció efectiva de l’Estat de la nacionalitat o de la residència habitual on, a més, no podrien retornar a causa dels temors de persecució o a greus violacions de Drets Humans[8].

D’aquesta manera, la jurisprudència internacional ha anat fent cada vegada més recalcament en la necessitat de tenir en compte la vulnerabilitat de la persona sol·licitant de protecció internacional i les seves corresponents necessitats, en totes les fases, com a garanties del respecte i la protecció de la seva dignitat humana[9].

Aquest enfocament ha estat recolzat, en certa manera, pel legislador europeu[10]. Així, algunes disposicions de les vigents Directiva sobre les condicions d’acolliment dels sol·licitants de protecció internacional[11] i Directiva sobre procediments comuns per a la concessió o la retirada de la protecció internacional[12] exigeixen que es tinguin en compte les necessitats especials d’acolliment o de procediment de les persones sol·licitants de protecció internacional vulnerables. El nou elenc de textos normatius que conformen el Pacte sobre Migració i Asil presenta una oportunitat idònia per a desenvolupar el significat pràctic del concepte de vulnerabilitat en la protecció dels Drets Humans i, en particular, la seva rellevància per a garantir que l’aplicació del Nou Pacte es realitzi de conformitat amb el degut respecte al Dret Internacional i als Drets Humans de les persones en situació de mobilitat.

Vulnerabilitat en el Nou Pacte: una protecció real per a les persones en situació de mobilitat humana?

En els instruments del Nou Pacte, encara que no trobem una definició de “vulnerabilitat”[13], s’aprecia una connexió constant entre la identificació de les situacions de vulnerabilitat i el reconeixement de necessitats especials que ha de ser ateses per les autoritats competents. Així, per exemple, el Reglament pel qual s’estableix un procediment comú en matèria de protecció internacional en la Unió[14]assenyala el deure de les autoritats competents de detectar signes de vulnerabilitat de les persones sol·licitants que pugui necessitar garanties procedimentals especials a fi d’atendre aquestes necessitats al més aviat possible[15]. Al seu torn, la Directiva per la qual s’estableixen normes per a l’acolliment dels sol·licitants de protecció internacional[16] recull el deure de “tenir degudament en compte les vulnerabilitats inherents a la persona com a sol·licitant de protecció internacional”[17] i distingeix entre diferents tipus de vulnerabilitats que es tradueixen en “necessitats especials d’acolliment”[18]. De la mateixa manera, el Reglament que aborda les situacions de crisis i de força major en l’àmbit de la migració i l’asil[19] exigeix que es presti especial atenció a determinades categories de nacionals de tercers països i apàtrides, en particular a persones menors de 12 anys i membres de les seves famílies, així com a persones vulnerables amb necessitats procedimentals o d’acolliment especials[20].

A través dels diversos instruments del Nou Pacte, es recull el deure d’identificar les situacions de vulnerabilitat i, una vegada detectades, les autoritats competents han d’atendre a aquestes, assistint a les necessitats corresponents de la persona. Per consegüent, podem deduir que una correcta i primerenca identificació de les situacions de vulnerabilitat resulta fonamental per a poder respondre degudament a les necessitats especials de cada persona. A tal respecte, el Reglament pel qual s’introdueix el triatge de nacionals de tercers països a les fronteres exteriors preveu l’obligació de realitzar un examen preliminar de la vulnerabilitat amb la finalitat d’identificar a les persones amb indicis de ser vulnerables, de ser víctimes de tortura o altres tractes inhumans o degradants, de ser apàtrides o que puguin presentar necessitats especials d’acolliment o procedimentals en el sentit de la Directiva 2024/1346 i del Reglament 2024/1348, respectivament[21].

Ara bé, s’observa que el legislador europeu centra la seva atenció principalment en les necessitats de les persones sol·licitants de protecció internacional. En efecte, el Reglament de triatge articula un control previ d’admissibilitat que distingeix entre els qui sol·liciten protecció internacional, que accedirien a les normes, procediments i garanties corresponents al sistema de protecció internacional, i els qui no hagin formulat aquesta sol·licitud que es veuran abocats/as al fet que se’ls apliquin processos de retorn[22].Per consegüent, les condicions de vulnerabilitat només es tindran en compte, en principi, per a l’aplicació del sistema de protecció internacional[23].

D’altra banda, existeixen altres interrogants respecte a la posada en marxa de l’examen preliminar i que excedeixen de l’objecte del present estudi com, per exemple, la situació de retenció a la qual quedarà sotmesa la persona durant el temps que durin aquests controls que agreujarà les condicions de vulnerabilitat, l’impacte directe en l’accés al procediment de protecció internacional, ja que en la pràctica suposaria un retard en l’accés al procediment fins que finalitzin els controls previstos, així com el risc de vulneració de drets fonamentals atès que la persona no accediria a totes les garanties jurídiques i drets des de l’inici[24]. En suma, aquest instrument constitueix en si mateixa una altra font de vulnerabilitat per a les persones vulnerables en situació de mobilitat. A més de les causes de persecució en els seus propis països i la vulnerabilitat contextual i interseccional a la qual s’enfronten, la vulnerabilitat de les persones en mobilitat es veurà exacerbada per aquest instrument de control previ que desafia no sols el marc jurídic internacional per a la protecció de les persones refugiades, sinó també els Drets Humans com el dret a la llibertat de moviment.

Consideracions finals:

La lectura dels instruments del Nou Pacte en línia amb la jurisprudència dels Tribunals internacionals, la Carta dels Drets Fonamentals i els instruments internacionals de Drets Humans implica el reconeixement de les dimensions individuals i contextuals de la vulnerabilitat. En aquest sentit, s’aprecia un esforç positiu per part del legislador per a garantir una certa coherència en la forma en què s’aborden les vulnerabilitats en les diferents etapes dels procediments establerts. En efecte, la importància d’una deguda atenció a les necessitats especials de les persones vulnerables implica no sols una correcta detecció de les situacions de vulnerabilitat al més aviat possible, sinó una correcta avaluació en cada d’una de les etapes.

Vol això dir que, en cada fase, les autoritats competents hauran de tenir en compte les característiques individuals de cada persona i si aquestes, a la llum del context en el qual es desenvolupin, es tradueixen en vulnerabilitats.

No obstant això, el sistema establert pel Reglament de triatge sembla no contemplar, en principi, la protecció de la situació de les persones que no formulin sol·licituds de protecció internacional, però respecte de les quals s’han constatat alguna circumstància específica de vulnerabilitat. Per això, considerem necessari que en els plans nacionals d’implementació del Nou Pacte s’adoptin garanties tendents a assegurar la derivació immediata als procediments de protecció existents quan s’apreciïn mers indicis de situacions de vulnerabilitat en l’examen preliminar de vulnerabilitat des d’una perspectiva garantista, solidària i centrada en la protecció de les persones en situació de mobilitat humana, amb ple respecte al Dret Internacional i als Drets Humans. L’adopció d’aquestes garanties inclouria la posada en marxa de diverses mesures com ara la participació d’organitzacions especialitzades en la detecció de vulneració, el foment de la formació especialitzada de tots els actors i operadors implicats en l’avaluació de la vulnerabilitat, així com l’establiment d’instruments amb indicadors per a la detecció i avaluació de la vulnerabilitat des d’un enfocament d’edat, infància, gènere, diversitat, interseccionalitat i Drets Humans de manera que, totes les situacions i condicions de vulnerabilitat siguin ateses i protegides. Això permetrà donar respostes adequades a la diversitat de necessitats especials i, en última instància, fer efectius els drets fonamentals, inclòs el dret d’asil, així com la plena protecció de la dignitat humana.

Bibliografia:

[1] Comissió Europea, Comunicació de la Comissió relativa al Nou Pacte sobre Migració i Asil, COM (2020) 609 final, de 23 de setembre de 2020.

[2] El Pacte Europeu sobre Migració i Asil va entrar en vigor l’11 de juny de 2024. No obstant això, a causa de la complexitat i interrelació de la nova legislació s’ha establert un període transitori de dos anys per a la seva implementació, de manera que la majoria dels textos només seran aplicables des de mitjan juny de 2026, a excepció del Reglament que estableix un Marc Europeu de Reassentament, que no inclou aquesta disposició transitòria. Per a la resta dels instruments legislatius, s’obre ara una fase d’implementació del Pacte en la qual els Estats membre hauran de preparar els seus sistemes d’asil i ajustar-los a les noves normes europees.

[3] Vid., por todos, ECRE, Reforming EU Asylum Law: The final stage ECRE’s analysis of the most important unresolved issues in the legislative reform o the Common European Asylum System (CEAS) and recommendations to the Co-legislators, Policy Paper, 2023, https://ecre.org/wp-content/uploads/2023/08/Policy-Parper-Reforming-EU-Asylum-Law-the-Final-Stage-August-2023.pdf

[4] En la Comunicació de la Comissió relativa al Nou Pacte sobre Migració i Asil s’introduïa un apartat 2.4 titulat “Suport a la infància i a les persones vulnerables” i en el qual es posava de manifest que “el sistema de gestió de l’asil i la migració de la UE ha d’atendre les necessitats especials dels grups vulnerables” i on s’especificava que la identificació de les necessitats de la infància és una prioritat de la Unió tenint en compte que “els nens i nenes migrants són especialment vulnerables” (COM (2020) 609 final).

[5] Peroni, Lourdes; Timmer, Alexandra, “Vulnerable groups: The promise of an emerging concept in European Human Rights Convention law”, International Journal of Constitutional Law, 11(4), 2016, pág. 1067.

[6] Per aquest motiu s’entén que, encara que el Conveni no contempla l’asil, ni la protecció de les persones refugiades, la seva interpretació ha configurat una protecció que atén específicament la vulnerabilitat especial de les persones demandants de protecció internacional (La Barbera, María Caterina, “La vulnerabilidad como categoría en construcción en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: límites y potencialidad”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº62, 2019, pág. 238).

[7] Així ho va manifestar per primera vegada el Tribunal en l’assumpte M.S.S. contra Bélgica y Grecia on va declarar que les persones sol·licitants d’asil constitueixen “un grup de població especialment desfavorit i vulnerable que necessita una protecció especial” (STEDH, asunto M.S.S. contra Bélgica y Grecia, de 21 de enero de 2011, nº 30696/09, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, par. 251). Per a un examen detallat sobre la interpretació del Tribunal en aquest assumpte vegeu: Clayton, Gina, “Asylum Seekers in Europe: M. S. S. v Belgium and Greece”, Human Rights Law Review, 11 (4),2012, pp. 758-773.

[8] Morgades Gil, Silvia, “La protección de los demandantes de asilo por razón de su vulnerabilidad especial en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm.37, septiembre/diciembre 2010, pp. 807-808.

[9] Respecte al Tribunal de Justícia de la Unió Europea, no ha estat fins recentment quan el Tribunal ha començat a referir-se a la vulnerabilitat en la seva jurisprudència en matèria d’asil (vegeu, assumpte C-233/18, Haqbin, de 12 de noviembre de 2017, ECLI:EU:C:2019:956; assimpte C-163/17, Jawo, de 19 de marzo de 2019, ECLI:EU:C:2019:218; o la recent sentencia de l’ assumpte C-352/23, Changu, de 12 de septiembre de 2024, ECLI:EU:C:2024:748, entre d’ altres).

[10] La legislació europea en matèria d’asil ha inclòs garanties especials per a les persones vulnerables des dels instruments de primera generació del Sistema Europeu Comú d’Asil (SECA). Sobre aquest tema, vegeu: EASO, An introduction to the Common European Asylum System for courts and tribunals – Judicial analysis, 2016.

[11] Arts.2, lletra k), 21 i 22 de la Directiva 2013/33/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, per la qual s’aproven normes per a l’acolliment dels sol·licitants de protecció internacional (DOUE núm. 180, de 29 de juny de 2013).

[12] Considerant 29 i articles 15, 24 i 31 i apartat de la Directiva 2013/32/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 26 de juny de 2013, sobre procediments comuns per a la concessió o la retirada de la protecció internacional (DOUE núm. 180, de 29 de juny de 2013).

[13] El significat atribuït a la vulnerabilitat és imprecís, incert i, sovint, discutit. Com destaca La Spina, tradicionalment existeix una tendència a prioritzar els aspectes quantitatius relacionats amb la identificació de possibles subjectes vulnerables, és a dir, atenent característiques inherents o adquirides i a la situació individual de la persona, en contrast amb aspectes qualitatius relacionats amb factors estructurals que reflecteixen la situació de vulnerabilitat dinàmica i generadora de riscos que limita la capacitat d’exercir drets i complir amb obligacions (La Spina, Encarnación, “Migrant vulnerability or asylum seeker/refugee vulnerability? More than complex categories”, Oñati socio-legal series,  Vol. 11, Nº. Extra 6, 2021 (Exemplar dedicat a: Investigations – Investigacions – Ikerlanak), pàg. 105).

[14] Reglament (UE) 2024/1348 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, pel qual s’estableix un procediment comú en matèria de protecció internacional en la Unió i es deroga la Directiva 2013/32/UE (DOUE núm. 1348, de 22 de maig de 2024).

[15] Considerant 18 i arts. 13.7 y 20.

[16] Directiva (UE) 2024/1346 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, per la qual s’estableixen normes per a l’acolliment dels sol·licitants de protecció internacional (DOUE núm. 1346, de 22 de maig de 2024).

[17] Considerant 47.

[18] Article 24. Vegin-se també, en el mateix sentit, els articles 20, 23.4, i 50 del Reglament (UE) 2024/1351 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, sobre la gestió de l’asil i la migració, pel qual es modifiquen els Reglaments (UE) 2021/1147 i (UE) 2021/1060 i es deroga el Reglament (UE) núm. 604/2013 (DOUE núm. 1351, de 22 de maig de 2024), i el considerant 7 i els arts. 12, apartats 3 i 4, del Reglament (UE) 2024/1356 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, pel qual s’introdueix el triatge de nacionals de tercers països a les fronteres exteriors i es modifiquen els Reglaments (CE) núm. 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817 (DOUE núm. 1356, de 22 de maig de 2024).

[19] Reglament (UE) 2024/1359 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, pel qual s’aborden les situacions de crisis i de força major en l’àmbit de la migració i l’asil i pel qual es modifica el Reglament (UE) 2021/1147 (DOUE núm. 1359, de 22 de maig de 2024).

[20] Considerant 49 i art. 11.7.

[21] L’article 12.3 del Reglament 2024/1356 que preveu el “control preliminar de la vulnerabilitat” exigeix la identificació de les persones nacionals de tercers països que puguin ser “apàtrides, vulnerables o víctimes de tortura o tractes inhumans o degradants, o que tinguin necessitats especials”. Aquest mandat es complementa amb el considerant 38 del mateix Reglament, en el qual s’enumeren amb més detall els perfils vulnerables, com ara “les dones embarassades, les persones majors, les famílies monoparentals, les persones amb discapacitat, traumatitzades o les persones menors d’edat i no acompanyades”. Per tant, el precepte posa l’accent específicament en uns certs tipus de vulnerabilitat (apàtrides, víctimes de tortura, víctimes de tractes inhumans, etc.) i el considerant proporciona una enumeració més àmplia i no exhaustiva de factors de vulnerabilitat (l’edat, el gènere, la discapacitat, etc.). Aquesta enumeració es repeteix sovint, encara que no es reflecteix exactament, en altres instruments del Nou Pacte (per exemple, art. 24 de la Directiva 2024/1346). Si bé no podem detenir-nos a examinar cada perfil vulnerable present en el Nou Pacte, volem ressaltar de manera positiva la inclusió no sols de la dimensió individual de la vulnerabilitat, sinó també la dimensió contextual del concepte, és a dir, s’opta per un enfocament que identifica unes certes característiques individuals i uns certs contextos o situacions en els quals aquestes característiques es converteixen en factors de vulnerabilitat. Així, algú que és vulnerable durant el procés de triatge no és necessàriament vulnerable respecte a les condicions de recepció o el procediment. D’aquesta manera, la comprensió contextual de la vulnerabilitat permet donar sentit a les abundants i desiguals referències a la vulnerabilitat en els diversos instruments del Pacte. Això explicaria per què s’esmenta les persones apàtrides com a vulnerables des del punt de vista processal però no se’ls reconeix com a tal en la Directiva sobre les condicions d’acolliment. Considerem que la lectura del Nou Pacte a la llum d’aquesta dimensió contextual de la vulnerabilitat permet respondre a les necessitats de les persones vulnerables en les diferents etapes dels procediments la qual cosa resulta essencial per a garantir que els drets de les persones en situació de mobilitat humana es protegeixin de manera efectiva. Per a un examen més detallat sobre aquestes qüestions vegeu: Warin, Catherine; Ilareva, Valeria, “Vulnerability in the New Covenant: An Empty Promise to Protect or an Operational Concept?”, EU Migration Law Blog, 2024, https://eumigrationlawblog.eu/vulnerability-in-the-new-pact-an-empty-promise-to-protect-or-an-operational-concept/

[22] En general, l’objectiu (ex art. 1 i 18 del Reglament 2024/1356) és classificar a la persona com a sol·licitant d’asil o com a migrant en situació irregular que ha de ser expulsada immediatament en aplicació de la Directiva 2008/115/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 16 de desembre de 2008, relativa a normes i procediments comuns en els Estats membres per al retorn dels nacionals de tercers països en situació irregular (DOUE núm. 348 de 24 de desembre de 2008).

A tal respecte, l’article 6 del Reglament 2024/1356 estableix que durant el triatge no s’autoritzarà l’entrada al territori d’un Estat membre d’aquí ve que se l’hagi denominat com a “ficció jurídica de no entrada” i que presumeix que les persones no ingressessin en el territori europeu fins que no se’ls autoritzi (Vegeu, entre altres, De la Orden Bosch, Gustavo, “Pre-entry screening and border procedures as new detention landscape in the EU Pact on Migration and Asylum. The Spanish borders as a laboratory for immobility policies”, a Peace & Security – Paix et Sécurité Internationales (Euromediterranean Journal of International Law and International Relations), Nº. 12, 2024, pp. 1- 30, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=9273414 ).

[23] Ara bé, el propi art.18.1 in fini reconeix l’existència d’una via específica resultant de l’aplicació de l’article 6. 5 del Reglament (UE) 2016/399 la lletra del qual c) permet autoritzar l’entrada al territori per motius humanitaris, d’interès nacional o per obligacions internacionals. Encara que els termes emprats poguessin donar lloc a l’arbitrarietat dels Estats i caldria examinar si tindrien cabuda totes les situacions de vulnerabilitat, considerem que podria ser el llit per a permetre l’entrada de persones que no sol·licitin protecció internacional però que es troben en situació de vulnerabilitat. D’aquesta manera, els Estats hauran de derivar immediatament als procediments de protecció existents quan hi hagi mers indicis de situacions de vulnerabilitat en l’examen preliminar de vulnerabilitat.

[24]Per a examen més exhaustiu sobre les implicacions del procés de triatge vegeu: Jakulevicenie, Lyra, “EU Screening Regulation: closing gaps in border control while opening new protection challenges?”, EU Migration Law Blog, 2024, https://eumigrationlawblog.eu/eu-screening-regulation-closing-gaps-in-border-control-while-opening-new-protection-challenges/

Tags:

Related Posts

Deja tu comentario

Tu dirección de email no será publicada. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

*

Aquest lloc utilitza Akismet per reduir els comentaris brossa. Apreneu com es processen les dades dels comentaris.