Ucraïna: un any entre acolliment i protecció temporal

El 24 de febrer de 2022, les forces armades russes van iniciar una invasió a gran escala d’Ucraïna que va propiciar l’activació de la Directiva 2001/55/CE de protecció temporal, l’instrument del Sistema Europeu Comú d’Asil (SECA) dedicat a abordar els desplaçaments massius de població des de la perspectiva de l’acolliment protector en el territori dels Estats membres. Tot just una setmana després, el 4 de març de 2022, la Unió Europea a través d’un dispositiu de caràcter excepcional va adoptar la Decisió d’Execució (UE) 2022/382 amb l’objectiu de proporcionar protecció temporal a les persones desplaçades procedents d’Ucraïna. Com a resposta a aquest mandat, els Estats membres van prendre les mesures nacionals oportunes perquè el dispositiu pogués posar-se en marxa.

A part del temor inicial al fet que la Directiva de protecció temporal pogués ser utilitzada en detriment de les obligacions internacionals en matèria d’asil, de l’anàlisi de la seva implementació són dues les qüestions que han propiciat major discussió científica: l’àmbit d’aplicació ratione personae o a quines persones es proporciona protecció (Boza, 2022); i com es reparteixen els esforços de l’acolliment de manera equitativa entre els Estats membres, sobretot quan l’elecció del país d’acolliment queda a càrrec de la llibertat de decisió de les persones desplaçades (Arenas Hidalgo, 2022).

En el cas concret, les particularitats de la invasió i del desplaçament de persones provocat per la mateixa ha donat lloc a una solidaritat inaudita per part de la Unió Europea i la seva ciutadania. Més de set milions de persones desplaçades d’Ucraïna han anat arribant al territori de la Unió des de febrer de 2022, situant les ciutats i els governs locals en primera línia per a fer front a aquesta crisi humanitària. Com assenyala l’estudi del Parlament Europeu Cities and the Ukrainian refugees, la infraestructura social i les oportunitats de feina de les ciutats les situen en una posició ideal per donar suport i integrar les persones procedents d’Ucraïna (Parlament Europeu, 2022). Barcelona, Budapest, Colònia, Gant, Gdansk, Lund, Nuremberg, Salzburg, Utrecht o Viena són només algunes de les ciutats on s’han posat en marxa iniciatives específiques per a facilitar l’accés a l’habitatge, l’educació, l’atenció sanitària, l’ocupació i els serveis socials a les persones que fugien d’Ucraïna.

Subjauen, no obstant això, com indica el Parlament Europeu, importants reptes relacionats amb l’organització de l’ajuda econòmica, la falta de coordinació entre els governs i els programes de voluntariat ciutadà, la garantia de l’assistència sanitària equitativa per als refugiats i els residents a les ciutats on l’afluència ha estat especialment elevada, l’obtenció d’un estatut jurídic durador i fàcil per a poder accedir a drets, la incertesa que un estatut de protecció temporal pot suposar per als ocupadors o la pressió addicional sobre les institucions educatives i atenció a la primera infància. Alguns d’aquests desafiaments estan relacionats amb l’altíssim nombre de persones desplaçades pel conflicte, però altres, apunten directament a problemes estructurals dels sistemes d’asil nacionals.

Espanya és el cinquè país de la UE que més proteccions temporals ha concedit a ciutadans i residents a Ucraïna (161.037 sol·licituds de protecció temporal) i, com en la resta d’Estats membres, l’acolliment a aquestes persones ha afectat i impactat la resta del sistema d’asil.

Per a l’aplicació de les mesures requerides per la Directiva de protecció temporal s’han adoptat normes concretes com ara: el Reial decret 1325/2003, que aprova el Reglament sobre règim de protecció temporal en cas d’afluència massiva de persones desplaçades; el Reial decret llei 6/2022, de mesures urgents en el marc del Pla Nacional de resposta a les conseqüències econòmiques i socials de la guerra a Ucraïna; l’Ordre PCM/169/2022 sobre el procediment de concessió de protecció temporal a les persones afectades per la guerra a Ucraïna; l’Ordre PCM/170/2022 per la qual es fa efectiva la Decisió d’Execució del Consell; la Instrucció de la Direcció General de gestió del Sistema d’Acolliment de Protecció Internacional i Temporal, de 8 d’abril de 2022, per la qual s’adopten mesures de caràcter extraordinari per a l’atenció a persones desplaçades des d’Ucraïna; els reials decrets 672/2022 i 673/2022 sobre subvencions directes a les Comunitats Autònomes per a promoure la cobertura de les necessitats bàsiques dels beneficiaris de protecció temporal que no disposin de recursos suficients; el Reial decret 11/2022, pel qual s’adopten i es prorroguen determinades mesures per a respondre a les conseqüències econòmiques i socials de la guerra a Ucraïna; o el Reial decret llei 20/2022 pel qual s’aproven noves mesures.

A partir d’aquestes decisions normatives, els nens i nenes ucraïnesos hauran de ser admesos a l’escola en el menor temps possible; el mateix dia de realitzar la sol·licitud de protecció temporal, el sol·licitant rep un document acreditatiu que l’autoritza a romandre a Espanya i percebre les prestacions socials corresponents; existeix, a més, la possibilitat que les persones que no disposin de recursos suficients i que es trobin fora del sistema d’acolliment rebin una ajuda directa de 400 euros mensuals durant sis mesos i 100 euros més si tenen persones menors d’edat a càrrec; una vegada rebuda la resolució per la qual es concedeix la protecció temporal -que haurà d’estar resolta en un termini màxim de 24 hores-, els beneficiaris de la protecció estan autoritzats a treballar per compte propi i aliè durant un període d’un any, prorrogable per uns altres dos anys més.

Aquestes mesures, no obstant això, no resulten suficients per a pal·liar els desafiaments i ajustos que requereix l’actual sistema d’asil espanyol per a respondre a les necessitats col·lectives i individuals de les persones beneficiàries de protecció temporal, especialment per a aquelles en situació vulnerable (Barri Lema et al., 2019). La capacitat real per a garantir els drets i beneficis de l’acolliment als sol·licitants de protecció internacional que no disposen de recursos suficients és un d’aquests problemes, així a Madrid, uns serveis municipals desbordats i ocupats fonamentalment per persones procedents d’Ucraïna tornen a deixar sol·licitants d’asil al carrer. El fet que la majoria dels sol·licitants i refugiats no aconsegueixin accedir a una ocupació regular i estable durant els seus primers anys a Espanya és un obstacle que han d’afrontar també les persones desplaçades d’Ucraïna; o la falta de dimensionament general del sistema d’asil per part de l’administració, que desconeixia, com ha assenyalat el Tribunal Suprem, que als nacionals d’Ucraïna que resideixen a Espanya des d’abans del 24 de febrer de 2022, se’ls ha d’aplicar l’Ordre signada per l’Executiu i concedir-los, per tant, la protecció temporal de manera automàtica.

La gestió de la crisi humanitària ucraïnesa ha posat sobre la taula iniciatives i solucions que podrien ajudar a pal·liar, almenys en part, les dificultats que tenen les persones per a accedir a l’asil; no obstant això, com en altres àmbits, la guerra d’Ucraïna ha deixat al descobert fractures i incongruències d’un sistema que necessita adaptar-se a un escenari de contínua vulnerabilitat i incertesa, que sembla configurar-se com la nova normalitat. La probabilitat que el conflicte a Ucraïna es congeli i pugui esdevenir crònic a l’est d’Europa és molt alta (CIDOB, 2022). Sembla que el 2023 continuarà posant a prova la capacitat dels sistemes d’asil nacionals per a respondre a les transformacions i crisis accelerades per aquesta guerra.

Bibliografia:

Arenas Hidalgo, N. (2022) “La primera activación de la Directiva 2001/55/CE. entre los límites restrictivos de su ámbito de aplicación personal y las bondades de su modelo de solidaridad interestatal en la acogida de las personas desplazadas desde Ucrania”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 44. Disponible en: 10.17103/reei.44.04 (Consulta: 13 de febrero de 2023).

Barrio Lema, C.I.; Castaño Reyero, M.ª J.; y Díez Velasco (2019) Proyecto Solidaridad de Responsabilidades. Colectivos vulnerables en el sistema de asilo. Una aproximación a las necesidades de la infancia, personas LGTBI+ y víctimas de trata, Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones (UPComillas) y La Merced Migraciones, Madrid. Disponible en: https://www.comillas.edu/images/institutos/migraciones/publicaciones/COLECTIVOS%20VULNERABLES_INFORME%20FINAL.pdf (Consulta: 16 de febrero de 2023).

CIDOB (2022) El mundo en 2023: diez temas que marcarán la agenda internacional, Colomina, C. (coord.) CIDOB notes internacionals 283. Disponible en: https://www.cidob.org/publicaciones/serie_de_publicacion/notes_internacionals_cidob/283/el_mundo_en_2023_diez_temas_que_marcaran_la_agenda_internacional (Consulta: 15 de febrero de 2023).

Parlamento Europeo (2022) Cities and the Ukrainian refugees, Policy Department for Structural and Cohesion Policies Author: PPMI: Iselin Mulvik, Hanna Siarova Directorate-General for Internal Policies PE 699.654 -June 2022. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/699654/IPOL_BRI(2022)699654_EN.pdf (Consulta: 13 de febrero de 2023).

Sentencia del Tribunal Supremo 4625/2022 de 12 de diciembre de 2022, Sala de lo Contencioso (Nº de Recurso 8806/202). Roj: STS 4625/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4625