155 CE. Un estat de la qüestió I: causes, finalitat i procediment, per Eduard Roig

En les últimes setmanes, el debat sobre l’article 155 CE ha permès plantejar nombroses qüestions sobre el seu règim jurídic; i moltes d’aquestes qüestions resulten rellevants davant l’Acord del Govern del dissabte 21 d’octubre, que proposa al Senat l’adopció de mesures a la seva empara. Les presents línies pretenen sistematitzar els aspectes més rellevants i discutits en relació amb les causes, finalitat, procediment, contingut, efectes i control de l’instrument (aspectes, aquests tres últims, objecte d’un segon post), sense eludir un posicionament mínim sobre aquest tema, però amb la voluntat de determinar els aspectes a discutir més que les solucions “correctes”.

La qüestió de les causes que poden donar lloc a l’activació de l’art. 155 CE no ha estat molt polèmica fins al moment, doncs les actuacions de les institucions de la Generalitat, almenys des de l’adopció en el Parlament de les lleis del referèndum i de transitorietat els passats dies 6 i 7 de setembre, s’enquadren sense dificultat, i gairebé expressament, tant en el concepte d’incompliment d’obligacions constitucionals com en el de greu atemptat a l’interès general d’Espanya. D’aquesta manera, resultava superflu decidir si actuacions anteriors com l’incompliment frontal de sentències del TC o les declaracions polítiques de desobediència i tendents a la independència constituïen un supòsit adequat i suficient per a l’activació del 155 CE.

No obstant això, el doble joc del requeriment del Govern del passat 11 d’octubre i del citat Acord de 21 d’octubre planteja de nou qüestions rellevants referent a això: el requeriment inicial es va centrar en l’existència o no d’una formal declaració d’independència per part de la Generalitat que, d’existir, havia de ser revertida. Davant la falta de resposta explícita a aquesta qüestió en les cartes del President de la Generalitat, l’Acord del dia 21 prescindeix d’aquesta qüestió per centrar el “supòsit habilitante” del 155 en la conducta continuada i persistent d’incompliment constitucional per part de les institucions catalanes per aconseguir la secessió. Aquesta transformació planteja dos dubtes fonamentals:

– És possible identificar una causa diferent per a la proposta al Senat respecte de la fixada en el requeriment previ entre governs? La utilitat d’aquesta diferenciació és rellevant políticament, doncs ha permès al Govern optar per un requeriment obert a una sortida fàcil i immediata per al President de la Generalitat i, alhora, iniciar l’art. 155 CE amb una causa molt més àmplia i reiterada i amb un abast molt més ampli quant al seu abast i efectes.

– La causa d’activació de l’art. 155 CE ha d’estar formalitzada jurídicament? Mentre el requeriment inicial assumia manifestament aquesta vinculació, l’Acord del passat dia 21 es refereix de manera molt més àmplia i inconcret a un conjunt d’actuacions, decisions i declaracions de les institucions catalanes, independentment de la seva concreta formalització jurídica i, d’aquesta manera, independentment també del seu manteniment o correcció estrictament jurídiques.

Al meu judici, l’opció per la conducta continuada i no formalitzada en un únic acte (la declaració d’independència) resulta molt més realista i adequada al conflicte real en el qual ens trobem. Les decisions formalitzada concretes són, a més, fàcilment combatibles amb mitjans menys intensos, com els recursos jurisdiccionals; i la pròpia formulació constitucional referida a conceptes polítics com l’atemptat a l’interès d’Espanya o l’incompliment d’obligacions constitucionals semblen cobrir aquesta opció. D’aquesta manera, es plantegen dubtes sobre la distinció entre la possibilitat de sostenir políticament idees contràries a la Constitució i la impossibilitat de defensar políticament i des de les institucions actuacions materialment contràries a la mateixa; una línia certament grisa i d’important delimitació en una concepció el 155 com la que aquí defenso.

Les causes d’activació de l’art. 55 estan estretament relacionades amb la seva finalitat. La concreció del necessari per retornar al compliment constitucional o per restablir l’interès general d’Espanya es vincula òbviament amb el que va significar incomplir o va atemptar contra aquest interès i és fonamental per traçar les mesures concretes que puguin adoptar-se i, com es veurà, sotmetre-les a un control de proporcionalitat.

En aquest sentit, de l’Acord del passat dia 21 es desprenen almenys tres aspectes a considerar més detingudament:

– La definició política de la causa d’intervenció porta a una finalitat fonamental: la remoció de la majoria política actuante mitjançant la corresponent convocatòria d’eleccions. Però aquestes eleccions han de desenvolupar-se en un context democràtic assumible, la qual cosa introdueix un nou, i polèmic, element: l’assoliment d’aquest context precisament en el marc d’una intervenció, la del 155, problemàtica en la seva acceptació social: resulta acceptable assumir com a finalitat de la intervenció garantir aquest context (en si mateix de polèmica definició)? fins a on exigeix aquesta finalitat estendre les actuacions necessàries per a això?

– L’Acord assumeix com a causa de la intervenció la situació econòmica actual de la Generalitat i de Catalunya, com a elements vinculats a l’interès general d’Espanya. La fràgil concreció d’aquesta causa resulta especialment problemàtica quan es configura també com a finalitat de l’actuació del 155i, en conseqüència, com a cobertura de possibles facultats i actuacions durant la intervenció.

– Finalment, la pròpia intervenció (i la seva extensió a tota l’actuació de la Comunitat, en els termes que s’examinaran més endavant) planteja la necessitat d’una “gestió ordinària” de la Generalitat durant la mateixa, com a finalitat òbvia i implícita que cobrirà actuacions necessàries a aquesta fi. La qüestió, naturalment, és fins a on arribi aquesta gestió “ordinària”, concepte ja suficientment problemàtic a la seva seu natural dels governs en funcions.

El procediment per a l’adopció de les mesures es resumeix en la proposta governamental i l’aprovació del Senat, Càmera dominada pel PP i que posarà de manifest probablement la seva nul·la funcionalitat com a institució de representació territorial, pecat original del nostre sistema que s’exposarà ara després de dècades de renunciar a la seva resolució. Al marge d’aquestes qüestions òbvies, el procediment seguit ha posat de manifest els següents elements d’interès:

– La ja expressada falta de congruència entre el requeriment original del Govern, del passat 11 d’octubre, i la proposta de mesures sobre la qual discutirà el Senat.

– La dificultat de precisar la identificació i composició de la Comissió competent, així com la determinació dels terminis d’actuació. La qüestió dels terminis ha estat especialment rellevant per expressar la utilitat política del procediment com a instrument per posar a les institucions autonòmiques davant la seva pròpia responsabilitat i les seves pròpies capacitats de reacció, de manera que el 155 s’ha configurat no només com un instrument jurídic de reacció sinó també (potser essencialment) com un instrument polític de pressió.

– El procediment del Senat resulta essencial quan autèntic procés decisori sobre les mesures que possibilita l’art.155 CE. La seva actuació ha de satisfer la doble necessitat de garantir la discussió i justificació pública de les finalitats i mitjanes i de configurar-les mateixes de la manera més adequada a les exigències constitucionals i, especialment, al principi de proporcionalitat. L’actuació del Senat com una mera càmera de confirmo afeblirà encara més no només la seva pròpia posició sinó també la força de les mesures acceptades; l’acceptació de la seva força configuradora (expressada en l’adopció de modificacions de les mesures proposades) reforçaria per contra la legitimitat de tals mesures.

– Finalment, el procediment d’adopció no s’esgota en la intervenció inicial del Senat. Aquest autoritza al Govern a actuar en una sèrie d’àmbits, però l’efectiu exercici de les facultats resultants resulta de la posterior decisió (política) governamental, que pot opta per renunciar a tal exercici. En aquest mateix sentit ha d’assenyalar-se que gens exclou una posterior reconsideració per part del Senat d en els termes de la seva autorització, tant per restringir-la com a parell ampliar-la o perllongar-la.

Configurat d’aquesta manera el règim d’actuació de les possibilitats del 155 CE, i esgotada l’extensió màxima de qualsevol post mereixedor de tal nom, els lectors que hagin mantingut fins a aquí el seu interès s’animaran potser a seguir el desenvolupament d’aquest text en un segon post dedicat al contingut, efectes i control de les actuacions d’exercici del 155 CE.