El Tribunal Suprem condemna el govern espanyol a complir les obligacions de reubicació de refugiats del dret de la UE, per Àlex Peñalver

Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UB

És prou coneguda la greu crisi migratòria que s’està produint a Europa des de fa massa anys arran de l’allau de refugiats que intenten creuar la Mar Mediterrània i, en especial, el nombre elevat de morts i la precària situació en què es troben la immensa majoria de refugiats que aconsegueixen arribar a territori europeu. A l’any 2015, el Consell de la UE va adoptar les Decisions 2015/1523 i 2015/1601 per fer front a aquesta situació d’emergència mitjançant el mecanisme denominat de “reubicació”. En virtut d’aquest mecanisme, els estats membres havien d’anar acollint, periòdicament i dins d’un període màxim de 2 anys que vencia el setembre de 2017, un nombre determinat de refugiats sol·licitants de protecció internacional que havien arribat a Itàlia i Grècia. No obstant, tal com consta en nombrosos informes de la Comissió, la majoria dels estats, entre ells l’Estat espanyol, han incomplert aquestes obligacions de reubicació.

El 21 d’abril de 2017 l’associació de suport a la plataforma STOP MARE MORTUM, amb l’assessorament d’experts d’ONG, estudiants, advocats i professors universitaris, va presentar una sol·licitud al Govern espanyol requerint-lo a complir les obligacions de reubicació de refugiats. Contra la seva desestimació presumpta, aquesta entitat va presentar un recurs contenciós-administratiu davant del Tribunal Suprem que ha donat lloc a la recent sentència del Tribunal Suprem (secció 5ª de la Sala contenciosa administrativa) de 9 de juliol de 2018 que ha estimat parcialment el recurs contenciós-administratiu. L’entitat recurrent va consignar en la demanda les següents dues pretensions principals: a) declarar que el Govern espanyol ha incomplert les obligacions establertes en les referides Decisions, tant les periòdiques (oferir places, aprovar les llistes enviades per Grècia i Itàlia i acollir els refugiats) com les finals (acollliment de la quota total de refugiats al final del termini de 2 anys); i b) ordenar al Govern que compleixi immediatament i amb caràcter urgent les citades obligacions. Malgrat la sentència no estima totalment aquestes pretensions, sí que ho fa amb les més rellevants en tant que: a) declara que l’Estat espanyol ha incomplert parcialment les obligacions de tramitació de les reubicacions previstes en les Decisions, i b) condemna l’Estat espanyol a continuar la tramitació en els termes previstos en les Decisions i de conformitat amb els acords que puguin adoptar les institucions comunitàries.

Abans d’examinar el contingut d’aquesta important sentència, cal destacar que, prèviament, el Tribunal Suprem havia rebutjat les dues causes d’inadmissibilitat plantejades per les al·legacions prèvies de l’advocat de l’estat de falta de legitimació activa i d’actuació no impugnable per tractar-se d’una decisió política. Respecte a la falta de legitimació, el Tribunal Suprem va considerar que l’associació recurrent estava legitimada per un interés legítim col·lectiu perquè l’estimació de les seves pretensions de declaració i condemna a complir les quotes de reubicació comporten un efecte positiu a les finalitats estatutàries de defensa i protecció dels immigrants i refugiats. I pel que fa a la consideració de decisió política, accepta les afirmacions de l’associació recurrent de què es tracte d’un acte de govern que pot ser controlable per l’ordre contenciós-administratiu amb relació als seus elements reglats i la protecciò de drets fonamentals.

A continuació, comentarem els extrems més rellevants de la sentència.

Per començar fa tres consideracions generals sobre a qui correspon vetllar per l’aplicació del dret de la UE, la naturalesa jurídica de les Decisions i quan el tribunal estatal ha de plantejar una qüestió prejudicial al TJUE. En primer lloc, rebutja els arguments de què el control del compliment de les Decisions correspongui exclusivament a la Comissió Europea. Sostè que, sens perjudici de les actuacions que pugui dur a terme la Comissió per a l’aplicació del dret de la UE, el Tribunal Suprem, com a tribunal estatal, “tiene competencia para ejercitar el control de la actividad de la Administración nacional en el cumplimiento y ejecución de las obligaciones derivadas de la Unión”. Després examina la naturalesa jurídica de les Decisions recordant que, en principi, són obligatòries en tots els seus elements per a llurs destinataris i que els particulars poden exigir el seu compliment (efecte directe) quan l’obligació és suficientment clara i precisa i no resta sotmesa a cap condició. En el cas d’eficàcia directa de les decisions, afirma que resulta possible que “el control de su cumplimiento pueda realizarse por los tribunales nacionales, atendiendo a la acción ejerciada por personas o entidades legitimadas, posibilidad que no contradice los poderes y competencias de la Comisión para plantear, si lo considera oportuno y de forma potestativa, un procedimiento por incumplimiento frente al Estado miembro”. I, finalment, rebutja la petició de l’advocat de l’estat de plantejar una qüestió prejudicial davant el TJUE perquè recorda que és una decisió que correspon al jutge adoptar-la d’ofici (sense estar subjecte a a voluntat de les parts) i només en el cas que tingui dubtes

Després analitza, amb deteniment, el contingut de les dues Decisions per determinar, especialment, si tenen efecte directe i, per tant, si són susceptibles de poder ser alegades als tribunals estatals per part de persones legitimades com l’associació recurrent. Destaca que ambdues Decisions estableixen mesures provisionals en l’àmbit de la protecció internacional a favor d’Itàlia i Grècia a fi d’ajudar-los en la situació d’emergència per l’afluència massiva i repentina de refugiats. Aquestes mesures provisionals consisteixen en reubicar un nombre total de refugiats (54.000 per la Decisió 2015/1523 i 120.000 per la Decisió 2015/1601) a la resta d’estats membres en funció d’unes quotes obligatòries. En el cas de l’Estat espanyol, la sentència declara que ambdues Decisions fixen la quota obligatòria de 19.449 refugiats (13.086 de Grècia i 6.363 d’Itàlia). També destaca que els refugiats que poden ser reubicats son aquells arribats a Grècia i Itàlia sol·licitants de protecció internacional, si bé, a partir del setembre del 2016, també s’admeten sirians des de Turquia. Assenyala que aquestes obligacions s’han de complir en el període comprès entre el 25 de setembre de 2015 i el 26 de setembre de 2017. I deixa ben clar que no s’estableixen només unes obligacions finals d’acollir la quota de refugiats al final d’aquest període de dos anys, sinó que també es fixen unes obligacions peròdiques, de forma regular i com a mínim trimestralment, consistents en oferir places a reubicar, aprovar les llistes enviades per Grècia i Itàlia i acollir els refugiats. Una vegada examinada la regulació d’aquestes obligacions de reubicació, la sentència conclou que tenen efecte directe ja que són concretes i incondicionades.

En base a l’informe de l’Oficina d’Asil i Refugi, la sentencia considera provat l’incompliment de les esmentades obligacions de reubicació per l’Estat espanyol perquè, a data de 22 de març de 2018, sis mesos després de finalitzar el termini imposat per les citades Decisions, de les 19.449 places assignades a l’Estat espanyol, únicament s’havien ofert 2500 places (1875 de Grècia i 625 d’Itàlia) la qual cosa representa tan sols un 12,85% del total al que estava obligada. El grau d’incompliment encara és major respecte a les reubicacions efectuades ja que tan sols havien estat reubicades 1.359 persones (1.124 des de Grècia i 235 des d’Itàlia) la qual és una quota de compliment inferior al 7%. Conseqüentment, conclou que Espanya “ha incumplido sus obligaciones de ofertar plazas y de hacer efectivas les reubicaciones a las que estaba obligada”. Recorda que, malgrat es preveia expressament la possibilitat que els estats membres sol·licitéssin una reducció de la seva quota de fins a un 30%, l’Estat espanyol va decidir no acollir-se a tal possibilitat.

El Tribunal Suprem admet que el Govern espanyol ha realitzat peticions a Grècia i Itàlia que “no han merecido la respuesta obligada, lo que pone de relieve un elevado índice de incumplimiento en las labores de coordinación que las Decisiones exigen para un adecuado logro de sus objetivos”. Pero remarca que las dificultats administratives no eximeixen l’Estat espanol de complir les seves obligacions administratives de reubicació, en particular, les d’ofertar places que depenen únicament del Govern espanyol.

Al Tribunal Suprem no li pasa per alt l’elevat grau d’incompliment de les quotes de reubicació per part de molts estats. Seguint la STJUE de 6 de setembre de 2017 (assumptes C-643/15 i 647/15 relatius als recursos d’anulació presentats per alguns estats contra les dues Decisions de reubicació), assenyala que l’escàs nombre de reubicacions efectuades pot explicar-se per un conjunt de factors que el Consell no podia preveure en el moment en què va adoptar aquesta Decisió, en particular, la falta de cooperació de determinats estats membre. No obstant això, conclou que “la falta de cumplimiento generalizado de las citadas Decisiones no constituye justificación de la conducta omisiva que en este recurso se denuncia”.

També és rellevant com la sentencia rebutja l’al·legació de l’advocat de l’estat de què, en tractar-se d’una mesura provisional, no es pot exigir als estats membre de complir les seves obligacions una vegada superat el termini previst per a la seva aplicació. En aquest sentit, el Tribunal Suprem fa seva la posició de la Comissió expressada en l’informe de 12 d’abril de 2017 de seguiment de l’execució de les decisions. En aquest informe la Comissió va advertir que faria ús dels poders atorgats pels Tractats pel que fa a aquells que no hagin complert les obligacions de les Decisions del Consell tot assenyalant que l’obligació de reubicar no cessarà una vegada expirat el termini d’aplicació de les Decisions el 26 setembre de 2017. Entendre el contrari implicaria atorgar als estats la possibilitat de no complir el dret de la UE si aconsegueixen no aplicar-lo en el termini previst.

Per tant, el Tribunal Suprem acaba condemnant l’Estat espanyol a continuar la tramitació de les obligacions de reubicació en els termes previstos en les Decisions i de conformitat amb els acords que puguin adoptar les institucions comunitàries. L’unica imprecisió és que condemni l’Estat espanyol quan hauria d’haver especificat, més aviat, el Govern espanyol que és qui té les competències per ofertar places de reubicació, aprovar-les i acceptar els refugiats reubicats, tal com plantejava el recurs contenciós-administratiu.

Valoro molt positivament aquesta sentència del Tribunal Suprem perquè recorda que els jutges estatals també han de garantir l’aplicació del dret de la UE i, sobretot, perquè, en base al principi d’efecte directe del dret de la UE, permet a una associació de defensa dels refugiats exigir el compliment de les obligacions que han assumit els estats, malgrat hagi transcorregut el termini en què havien de realitzar-les.

Correspon ara al Govern espanyol cumplir aquesta sentència, en el termini de dos mesos i, per tant, ofertar la resta de 16.449 places i, en funció de l’actuació dels estats de Grècia i Itàlia, prendre una decisió sobre l’aprovació de les llistes i efectuar les reubicacions. No cal dir que seria convenient que el Govern espanyol complís aquestes obligacions el més aviat possible atesa la greu situació en què es troben molts refugiats.

Només podrien impedir aquestes obligacions de reubicació el fet que no hi haguéssin persones refugiades que complissin els requisits per ser reubicades o que s’aprovés nova normativa de la UE que derogués les dues Decisions. Aquests dos supòsits plantejarien la impossibilitat material o legal d’execució de la sentència. Ara bé, per imperatiu del dret fonamental a la tutela judicial efectiva, caldria cercar altres vies d’execució de la sentència per equivalent.

Share on Facebook6Share on Google+0Tweet about this on TwitterShare on LinkedIn0

1 Comment

  1. No hi ha cap reacció de la Genetalitat i els ajuntaments disposats a l’acollida davant d’aquesta sentència?

Deja tu comentario

Tu dirección de email no será publicada. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

*