Sobre el Decret-Llei, per Luis Martín Rebollo
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada
1. El decret llei és una previsió constitucional que permet al Govern dictar normes amb rang de llei en situacions d’urgència, amb exclusió d’algunes matèries i amb una convalidació posterior del Parlament, després de la qual és possible la transformació del text en projecte de llei per a ser debatut i, si escau, modificat. La norma només pot ser enjudiciada pel Tribunal Constitucional que podrà analitzar tant el seu contingut com el seu pressupost de fet: la urgent necessitat.
Al llarg dels últims 37 anys tots els Govern han fet abundant ús -i en ocasions abús- d’aquesta excepcional font del Dret. El Tribunal Constitucional, per la seva banda, s’ha mostrat en general deferent amb el Govern. I els decrets llei transformats en lleis han estat realment escassos. Tot la qual cosa permet propiciar canvis que l’experiència demostra resulten convenients.
2. En efecte, entre 1979 i 2015 s’han aprovat 518 decrets llei, en tot just una desena de casos el TC ha qüestionat, parcialment, el pressupost de fet i no arriben al 20% els decrets llei transformats en lleis.
El que estava previst com un supòsit excepcional per a casos realment extraordinaris s’ha lliscat cap a una certa “normalitat”, que s’adverteix des del moment en què al voltant d’una quarta part del total de les normes amb rang de llei són decrets llei. És una xifra elevada en un sistema que ha de garantir la primacia del Parlament. Les dades són concloents i a ells cal remetre sense més comentaris. El nombre de decrets llei des de gener de 1979 fins a desembre de 2015 ha estat 518, una mitjana de 14 cada any i 52 per legislatura, destacant la VI legislatura (1996-2000) amb 85 i la X (2011-2015) amb 76 . el percentatge respecte de les lleis formals va oscil·lar entre el 14% en la Legislatura 1986-1989 i el 36% en què va finalitzar el 2015.
Convalidat el decret llei el normal hauria de ser que es tramités com a projecte de Llei on és possible el debat i els canvis. El que ha passat, però, ha estat que tot just 91 dels 518 decrets llei s’han transformat en lleis, és a dir, un escàs 18%.
Pel que fa al control, en teoria, la doctrina jurisprudencial és impecable. El TC reconeix el caràcter equilibrat de la regulació, afirma que el pressupost de la urgència no és una clàusula buida dins de la qual el Govern tingui llibertat d’apreciació i exigeix la concurrència “de certes notes d’excepcionalitat, gravetat, rellevància i imprevisibilitat que determinin la necessitat d’una acció normativa immediata en un termini més breu que el requerit per a la tramitació parlamentària “. Però després aquestes contundents afirmacions no es tradueixen sempre en un control exigent ja que, comunament, el pressupost de fet habilitant ha estat interpretat de forma flexible. Han arribat al TC en via de recurs o qüestió d’inconstitucionalitat un total de 67 casos havent-se dictat 25 sentències parcialment estimatòries de les que només en 12 el Tribunal va considerar que hi va haver violació dels límits del decret llei: en 3 ocasions per regular matèries prohibides i únicament en 9 per la inexistència del pressupost de fet habilitant, l’extraordinària i urgent necessitat.
3. A la vista d’això es pot concloure constatant l’elevat nombre de decrets llei aprovats molts dels quals regulen amb pretensions no de provisionalitat sinó de permanència les més variades matèries. El pressupost de fet habilitant ha estat interpretat amb criteris laxos i és reduït el nombre dels decrets llei tramitats com lleis. Pel que fa al control hi ha hagut relativament pocs recursos, poques sentències estimatòries (gairebé totes de caràcter parcial) i amb prou feines una desena constaten l’absència del pressupost de fet habilitant el que dóna idea de la deferència que el Tribunal ha tingut fins ara amb el Govern.
De tot això cal deduir una última conclusió. La regulació del decret llei i la seva utilització pràctica no resulten satisfactòries. Una línia de rectificació hauria de circular al voltant de les següents qüestions: a) endurir la interpretació del pressupost de fet; b) demostrar que el procediment legislatiu, en la versió urgent, no permet abordar la situació que es pretén abordar; c) excloure regulacions permanents alienes a la circumstància immediata que el motivi; i d) obligar la tramitació com a Llei de tot decret llei convalidat, amb alguna excepció. En definitiva, recuperar la idea amb què va néixer aquest instrument constitucional, que és una excepció al principi que el poder legislatiu resideix en el Parlament.
[1] Per a un anàlisis més detallat de les dades i la jurisprudència constitucional, cfr. el meu treball, “Uso y abuso del Decreto-Ley (un análisis empírico)”, Revista Española de Derecho Administrativo, 174, 2015, pàgs. 23-92.
