Reformar la província en temps de crisi: Rendició o venjança?, per Ricard Gracia
Profesor Lector de Derecho Administrativo de la UB
Cada cert temps reapareix entre nosaltres una polèmica ja clàssica: el paper de les províncies com a ens locals intermedis, i amb elles, el dels seus òrgans de govern, les diputacions provincials. L’any que ara tanquem, la consolidació de la crisi econòmica i la correlativa cerca de mesures per reduir la despesa pública, unides a la successió de dues eleccions en menys de sis mesos, han constituït l’escenari idoni per reobrir el debat.
Propostes les hi ha hagut para tots els gustos. En un extrem, s’ha defensat la supressió de la província com a entitat local constitucionalment necessària (IU, UPyD i ERC). Altres projectes han evitat afectar a la seva garantia constitucional. Així, el PSOE ha advocat per limitar les competències provincials a les de cooperació i assistència al municipi, partint que ambdues entitats expressen uns mateixos interessos i integren una mateixa comunitat política local. A aquesta “actualització” funcional -ja defensada en el Llibre Blanco per a la Reforma del Govern Local (2005) i recollida per la recent Llei d’Autonomia Local d’Andalusia (2010)- es va afegir, en campanya electoral, la reforma del model de govern provincial, mitjançant la transformació de les diputacions en uns “consells d’alcaldes”, que reduirien el nombre de representants polítics provincials. Per la seva banda, el PP ha defensat l’actual paper de les diputacions, advocant, sense major concreció, per la seva “modernització” i la potenciació de la seva “funció constitucional”. Addicionalment, segueix oberta la definició del mapa provincial a Catalunya, on el canvi de Govern ha suposat la paralització de la Llei de veguerías, aprovada, sense l’acord de CiU, en l’últim sospir de l’anterior legislatura.
Davant tal nombre de fronts oberts, la resposta institucional de les diputacions ha pres forma, a través de la Fundació Democràcia i Govern Local, en un exhaustiu Llibre Verd, que persegueix potenciar la legitimitat institucional i democràtica de la província. D’un costat, situant-la al centre de la intermunicipalitat i identificant una sèrie de matèries en les quals atribuir-li competències pròpies (urbanisme o ordenació territorial) i, d’un altre, advocant per la reforma del seu sistema electoral (sigui millorant l’indirecte actual, adoptant un d’elecció directa o ben mixt).
Plantejat el debat en aquests termes, suggerim algunes reflexions, obligadament telegràfiques, sobre les quals construir qualsevol reforma.
1) El caràcter eminentment polític del debat no pot defugir els seus límits jurídics. Deixant a un costat el repartiment de competències en matèria de règim local, aquests límits estan clars. Com va confirmar la Sentència sobre l’Estatut, la supressió de la província exigeix una reforma constitucional. Reforma que, segons el vist, no compte, a dia d’avui, amb el consens polític necessari per a la seva aprovació (art. 167 CE).
2) Malgrat la diversitat de propostes, el diagnòstic és substancialment coincident. La província de règim comú és avui una entitat local deficitària quant a la delimitació de les seves competències pròpies i a la legitimitat democràtica de la seva organització polític-administrativa. La superació d’aquests dèficits ha de partir, d’una banda, d’un rigorós examen dels costos i beneficis (no solament econòmics) de les mesures plantejades, així com, per un altre, de l’íntima vinculació entre la configuració competencial i l’organitzativa de la província.
3) El disseny provincial no pot afrontar-se de forma aïllada a la resta de l’organització territorial. La relació província-municipi ha d’atendre a la centralitat constitucional d’aquest últim, però també a les característiques del mapa municipal. Si segueix renunciant-se políticament a la fusió dels petits municipis, la sostenibilitat del 84% dels ajuntaments espanyols que no superen els 5.000 habitants haurà d’explicar necessàriament amb la cooperació d’una entitat local intermèdia. La dificultat resideix, llavors, a determinar quin d’entre l’ampli catàleg d’aquestes entitats (comarques, àrees metropolitanes, mancomunitats de municipis o consorcis locals) és l’adequada per a això. A més d’un evident esforç per delimitar àmbits competencials propis de cada tipus d’entitat, ha de tendir-se a evitar la generalització indiscriminada de nivells administratius al territori, construint espais de “geometria variable” que evitin duplicitats (pensi’s, per exemple, a l’àrea metropolitana barcelonina). Finalment, l’articulació competencial ha de produir-se també respecte a l’administració perifèrica autonòmica, una vegada fracassada la configuració de la província com a administració autonòmica indirecta.
4) El debat sobre el nivell intermedi no pot desatendre, finalment, el seu, cada vegada més evident, dimensió europea. La legitimitat democràtica indirecta i la seva falta de competències sectorials converteixen a la província espanyola en un model excepcional en aquest entorn. No obstant això, no deixa de ser paradoxal que, quan bona part dels nostres veïns de l’Europa meridional (Grècia, Portugal o Itàlia) s’han vist obligats a escometre reformes en les seves estructures locals, alguna d’elles (com la de les províncies italianes) sembli acostar-se notablement al model espanyol.
Així les coses, el temps –i l’acció del nou Govern central- s’encarregaran de dir-nos si la província acaba per rendir-se davant la crisi econòmica o bé es compleix, una vegada més, la màxima històrica que el professor Sebastián Martín-Retortillo definís, fent seva una expressió de Pérez Serrano, com la venjança de la província, en afirmar que “sempre que s’ha qüestionat la subsistència mateixa de l’organització provincial, aquesta no solament ha rebut la seva confirmo, sinó que, fins i tot, ha acabat per enfortir-se”[1].
PER APROFUNDIR:
– Llibre Verd. Els Gobiernoslocales intermedis a Espanya (Fundació Democràcia i Govern Local, 2011)
– Llei 5/2010, d’11 de juny,d’Autonomia Local d’Andalusia
– Lliuro Blanco per la Reformadel Govern Local (Ministeri d’Administracions Públiques, 2005).
[1] “Present i futur de les Diputacions Provincials, REDA, núm 39, 1983, p. 494
