Reformar la provincia en tiempos de crisis: ¿Rendición o venganza?, por Ricard Gracia

Cada cierto tiempo reaparece entre nosotros una polémica ya clásica: el papel de las provincias como entes locales intermedios, y con ellas, el de sus órganos de gobierno, las diputaciones provinciales. En el año que ahora cerramos, la consolidación de la crisis económica y la correlativa búsqueda de medidas para reducir el gasto público, unidas a la sucesión de dos elecciones en menos de seis meses, han constituido el escenario idóneo para reabrir el debate.

Propuestas las ha habido para todos los gustos. En un extremo, se ha defendido la supresión de la provincia como entidad local constitucionalmente necesaria (IU, UPyD y ERC). Otros proyectos han evitado afectar a su garantía constitucional. Así, el PSOE ha abogado por limitar las competencias provinciales a las de cooperación y asistencia al municipio, partiendo de que ambas entidades expresan unos mismos intereses e integran una misma comunidad política local. A esta “actualización” funcional -ya defendida en el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local  (2005) y recogida por la reciente Ley de Autonomía Local de Andalucía (2010)- se añadió, en campaña electoral, la reforma del modelo de gobierno provincial, mediante la transformación de las diputaciones en unos “consejos de alcaldes”, que reducirían el número de representantes políticos provinciales. Por su parte, el PP ha defendido el actual papel de las diputaciones, abogando, sin mayor concreción, por su “modernización” y la potenciación de su “función constitucional”. Adicionalmente, sigue abierta la definición del mapa provincial en Cataluña, donde el cambio de Gobierno ha supuesto la paralización de la Ley de veguerías, aprobada, sin el acuerdo de CiU, en el último suspiro de la anterior legislatura.

Ante tal número de frentes abiertos, la respuesta institucional de las diputaciones ha tomado forma, a través de la Fundación Democracia y Gobierno Local, en un exhaustivo Libro Verde, que persigue potenciar la legitimidad institucional y democrática de la provincia. De un lado, situándola en el centro de la intermunicipalidad e identificando una serie de materias en las que atribuirle competencias propias (urbanismo u ordenación territorial) y, de otro, abogando por la reforma de su sistema electoral (sea mejorando el indirecto actual, adoptando uno de elección directa o bien mixto).

Planteado el debate en estos términos, sugerimos algunas reflexiones, obligadamente telegráficas, sobre las que construir cualquier reforma.

1) El carácter eminentemente político del debate no puede rehuir sus límites jurídicos. Dejando a un lado el reparto de competencias en materia de régimen local, dichos límites están claros. Como confirmó la Sentencia sobre el Estatut, la supresión de la provincia exige una reforma constitucional. Reforma que, según lo visto, no cuenta, a día de hoy, con el consenso político necesario para su aprobación (art. 167 CE).

2) A pesar de la diversidad de propuestas, el diagnóstico es sustancialmente coincidente. La provincia de régimen común es hoy una entidad local deficitaria en cuanto a la delimitación de sus competencias propias y a la legitimidad democrática de su organización político-administrativa. La superación de dichos déficits debe partir, por un lado, de un riguroso examen de los costes y beneficios (no solo económicos) de las medidas planteadas, así como, por otro, de la íntima vinculación entre la configuración competencial y la organizativa de la provincia.

3) El diseño provincial no puede afrontarse de forma aislada al resto de la organización territorial. La relación provincia-municipio debe atender a la centralidad constitucional de este último, pero también a las características del mapa municipal. Si sigue renunciándose políticamente a la fusión de los pequeños municipios, la sostenibilidad del 84% de los ayuntamientos españoles que no superan los 5.000 habitantes deberá contar necesariamente con la cooperación de una entidad local intermedia. La dificultad reside, entonces, en determinar cuál de entre el amplio catálogo de estas entidades (comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades de municipios o consorcios locales) es la adecuada para ello. Además de un evidente esfuerzo por delimitar ámbitos competenciales propios de cada tipo de entidad, debe tenderse a evitar la generalización indiscriminada de niveles administrativos en el territorio, construyendo espacios de “geometría variable” que eviten duplicidades (piénsese, por ejemplo, en el área metropolitana barcelonesa). Por último, la articulación competencial debe producirse también respecto a la administración periférica autonómica, una vez fracasada la configuración de la provincia como administración autonómica indirecta.

4) El debate sobre el nivel intermedio no puede desatender, finalmente, su, cada vez más evidente, dimensión europea. La legitimidad democrática indirecta y su falta de competencias sectoriales convierten a la provincia española en un modelo excepcional en dicho entorno. Sin embargo, no deja de ser paradójico que, cuando buena parte de nuestros vecinos de la Europa meridional (Grecia, Portugal o Italia) se han visto obligados a acometer reformas en sus estructuras locales, alguna de ellas (como la de las provincias italianas) parezca acercarse notablemente al modelo español.

Así las cosas, el tiempo –y la acción del nuevo Gobierno central- se encargarán de decirnos si la provincia acaba por rendirse ante la crisis económica o bien se cumple, una vez más, la máxima histórica que el profesor Sebastián Martín-Retortillo definiera, haciendo suya una expresión de Pérez Serrano, como la venganza de la provincia, al afirmar que “siempre que se ha cuestionado la subsistencia misma de la organización provincial, ésta no solo ha recibido su refrendo, sino que, incluso, ha terminado por fortalecerse”[1].

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