La llei Celaá: perquè la llibertat sense igualtat és llibertat per a uns pocs
Profesora de Derecho Constitucional del Departamento de Ciencia Jurídica y Derecho Público de la Universidad de Castilla-La Mancha
Irrita escoltar els sectors polítics i educatius conservadors hissar la bandera de la llibertat en contra de la recentment aprovada Llei orgànica, 3/2020, de 29 de desembre, per la qual es modifica la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació, coneguda com a Llei Celaá. I dic que irrita perquè és precisament aquesta Llei la que pretén acabar amb un sistema, el promogut per l’anterior llei educativa –Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, de Millora de la Qualitat Educativa, LOMCE-, els efectes de la qual han conduït a Espanya a ser un dels Estats de la Unió Europea amb més alts nivells de segregació escolar. I això perquè, entre altres motius, la tan reclamada “llibertat d’elecció” ha estat real únicament per a uns pocs. Però per a entendre les mesures introduïdes per la nova llei educativa hem de conèixer, en primer lloc, quina és la realitat que pretén modificar.
El debat sobre la lliure elecció de centre escolar va aparèixer per primera vegada en la dècada de 1950 als Estats Units, a partir de la publicació de “El paper del govern en l’educació”, de Milton Friedman. Des del seu punt de vista, si la prestació del servei educatiu roman en mans de l’Estat manca d’incentius per a un ús eficient i efectiu dels recursos, ni per a la innovació. La lliure elecció, per contra, segons l’orientació de Friedman i els seus partidaris, introdueix la competitivitat entre les escoles, la qual cosa les obliga a millorar la seva gestió i rendiment, ampliant-se amb això una oferta més eficient i innovadora que atreu a nous estudiants.
Seguint aquesta estela, a Espanya la lliure elecció de centre educatiu per part de les famílies s’ha convertit, per als sectors socials i polítics partidaris de la introducció de les lògiques del mercat en l’àmbit educatiu, en el dret fonamental que enarborar per a: d’una banda, justificar un increment de la concertació de l’escola privada i; per un altre, adoptar estratègies de promoció de la competitivitat entre escoles, incentivada per sistemes de proves estandarditzades i rànquing; o, un finançament competitiu que premiï a les escoles que més demanda aconsegueixin.
Aquest és el plantejament al qual s’adheria l’anterior llei educativa coneguda com a Llei Wert, que atorgava un paper preeminent a la lliure elecció de les famílies, i condicionava l’increment dels concerts a l’anomenada “demanda social” –article 109.2-. D’acord amb aquesta Llei, el disseny de la xarxa de centres escolars quedava subordinat a la demanda de les famílies. De manera que, si aquestes sol·licitaven més places a l’escola privada de les places concertades disponibles, l’Administració educativa havia de realitzar més concerts, la qual cosa deixava a l’escola pública en un lloc subsidiari respecte de la concertada.
La realitat a la qual pretén fer front la Llei Celaá reflecteix la preocupant concentració de l’alumnat socialment vulnerable a l’escola pública, la qual acull gairebé en exclusiva als alumnes d’entorns econòmics desfavorits. Nou de cada deu centres que concentren a l’alumnat de perfil socioeconòmic baix són públics. Entre els factors que expliquen aquesta realitat es troba que el procés d’elecció de centre escolar per part de les famílies és desigual, perquè les més afavorides econòmicament tenen major accés a la informació relativa a les escoles mentre que les famílies més desfavorides, a més, es veuen dissuadides pel cobrament encobert de quotes indegudes per part de les escoles privades concertades, les quals han dut a terme en els últims deu anys una autèntica “selecció” del seu alumnat. La qual cosa ha conduït a la consolidació en el temps de processos de segregació que redunden en la pèrdua d’equitat i d’igualtat d’oportunitats en el nostre sistema educatiu.
En els últims anys, la Comissió Europea, el Comitè de Drets del Nen o l’ONU han urgit a Espanya a revisar i a aprovar polítiques que frenin la segregació escolar, que afecta el 46,8% dels centres educatius del país segons l’estudi “Magnitud de la segregació escolar per nivell socioeconòmic”. Aquestes dades converteixen al nostre país en un dels més segregats d’Europa, ocupant un sisè lloc que l’equipés a alguns dels països de l’Est i l’allunya dels països del seu context més pròxim.
L’OCDE ha advertit que la segregació escolar redueix les probabilitats d’interacció de nens i nenes amb iguals d’altres contextos socials i disminueix les seves oportunitats d’adquirir aptituds socials i vitals completes; dificulta que el conjunt de l’alumnat tingui trajectòries educatives exitoses; i contribueix a mantenir les menors oportunitats dels sectors més vulnerables. En suma, el fenomen segregatiu compromet la funció d’igualació d’oportunitats pròpia de l’educació.
Enfront d’això, la nova llei educativa elimina el concepte de “demanda social” i estableix que les Administracions garantiran l’existència de places públiques suficients (l’anterior llei parlava sol de “places”) i promouran un increment progressiu de llocs escolars en la xarxa de centres de titularitat pública –article 109. Programació de la xarxa de centres-. La qual cosa resulta molt més d’acord amb el model educatiu que dissenya la nostra Constitució en el qual, igual que el dret a triar la formació religiosa i moral d’acord amb les conviccions paternes del qual porta causa -article 27.3 CE-, el dret a la lliure elecció de centre escolar és a Espanya un dret de llibertat i no de prestació, no existint l’obligació constitucional dels poders públics de proporcionar els mitjans materials que garanteixin la seva satisfacció.
En paraules del Tribunal Suprem: “Aquest dret no pot tenir un valor absolut, de manera que en tot cas hagi de respectar-se la voluntat paterna per sobre de qualssevol circumstància. Per contra, òbvies raons materials i pressupostàries fan limitats tant els centres existents com les places en ells disponibles”. -Sentència de 29 de març de 1993-. La qual cosa significa que l’abast constitucional del dret a la lliure elecció de centre, a diferència del que els partidaris de l’educació concertada pretenen, es limita a garantir que les famílies puguin mostrar la seva preferència per un determinat centre, i al fet que el sistema educatiu estigui configurat de tal manera que l’opció realitzada sigui presa en consideració pels poders públics, no sent en cap cas vinculant. Perquè, com ha assenyalat el Tribunal Constitucional, “no existeix un dret constitucionalment reconegut a ocupar preferentment una plaça en un determinat centre docent”.
Les dades evidencien que una major elecció dels pares condueix a una correlativa major polarització dels estudiants per factors socioeconòmics, ètnics o de nacionalitat, i deriva en majors desigualtats en els sistemes educatius. Com assenyala l’Informe de l’OCDE School and Equality, mentre les famílies amb rendes més altes i major nivell formatiu disposen de més recursos d’accés a la informació necessària per a triar un centre educatiu, les famílies amb un perfil socioeconòmic més baix solen acudir al centre públic més pròxim al seu domicili, la qual cosa afavoreix la segregació escolar i l’aparició de “centres gheto”. Una cosa en la qual han incidit els successius informes sobre Espanya de la Comissió Europea contra el Racisme i la Intolerància (ECRI), del Consell d’Europa.
Com a reacció a aquesta realitat, a més del ja assenyalat en relació amb el seu article 109, les principals mesures adoptades per la nova llei educativa inclouen: a) la cooperació entre Administracions i entitats socials per a establir actuacions socioeducatives conjuntes en aquells centres escolars, zones geogràfiques o entorns socials en els quals existeixi concentració d’alumnat en situació de vulnerabilitat socioeducativa per a evitar la segregació d’aquest alumnat dins dels centres educatius -Article 81-; b) el deure de les Administracions educatives de regular l’admissió d’alumnes i alumnes en centres públics i privats concertats atenent-se, en tot cas, a una adequada i equilibrada distribució entre els centres escolars de l’alumnat amb necessitat específica de suport educatiu -article 84-; la constitució de comissions o òrgans de garanties que vetllin per l’aplicació igualitària de les normes d’admissió per part dels centres públics i els privats concertats -article 86-; l’establiment per les Administracions d’una proporció equilibrada de l’alumnat amb necessitat específica de suport educatiu que hagi de ser escolaritzat en cadascun dels centres públics i privats concertats, així com la reserva per a aquesta mena d’alumnat d’una part de les places dels centres públics i de les autoritzades als centres privats concertats -article 87-; la prohibició que els centres públics o privats concertats percebin quantitats de les famílies per rebre els ensenyaments de caràcter gratuït, imposin a les famílies l’obligació de fer aportacions a fundacions o associacions, o establir serveis obligatoris, associats als ensenyaments, que requereixin aportació econòmica per part de les famílies dels alumnes. De manera que les activitats extraescolars i els serveis escolars en tot cas tindran caràcter voluntari i les activitats complementàries que es considerin necessàries per al desenvolupament del currículum hauran de programar-se i realitzar-se de manera que no suposin discriminació per motius econòmics. També s’estableix que les activitats complementàries que tinguin caràcter estable no podran formar part de l’horari escolar del centre -article 88-; la Llei de Pressupostos Generals de l’Estat determinarà l’import màxim de les quotes que els centres amb concert singular podran percebre de les famílies; i, finalment, es preveu que els Ajuntaments no podran cedir sòl per a construir centres educatius que no siguin públics -Disposició addicional quinzena-.
El legislador del 2020 no sols ha aprovat una llei educativa perfectament compatible amb la Constitució sinó que, sens dubte, ha promulgat la llei educativa més plus-constitucional de la democràcia.
Aquesta entrada és una reproducció del blog publicat a “Al revés y al derecho“.
