155 CE. Un estat de la qüestió II: el contingut de les mesures, per Eduard Roig
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB
L’Acord del Govern del passat dissabte ha precisat per primera vegada el contingut de les mesures que es considera legítim adoptar en el marc de l’art. 155 CE i ha despertat un intens debat sobre la seva constitucionalitat. A aquests efectes, creo raonable distingir entre dues qüestions generals (la seva configuració general i l’existència de límits concrets a les mateixes [a] i l’extensió del control de proporcionalitat [b]) i un repàs sistemàtic encara que necessàriament breu de les concretes previsions de l’Acord, entorn de les mesures sobre el President i el Govern (c), sobre el Parlament (d) i sobre l’administració (e).
a) Les mesures adoptades comporten al meu judici una autèntica suspensió de l’autonomia, doncs impedeixen que l’administració autonòmica actuï sota la direcció política d’un Govern democràticament legitimat en els ciutadans catalans; els límits addicionals al Parlament van en la mateixa línia, en sotmetre la seva actuació no al respecte de l’establert en l’acord d’intervenció sinó al control de tal respecte per part d’una instància estatal, doncs tal és el “nou” executiu autonòmic. El Govern no ha pretès limitar-se a la “intervenció” (parcial o total) de la Comunitat Autònoma, sinó que ha assumit la seva suspensió, encara que certament temporal. Negar aquest efecte suspensiu només em sembla possible des d’un formalisme terminològic que no comparteixo.
D’aquesta manera el Govern manifesta una comprensió de l’abast de l’art. 155 CE que va més enllà del previst a l’apartat 2 d’aquest article (impartir instruccions) per estendre’s a tota mesura necessària per a les finalitats a les quals em referia en el primer lliurament d’aquest post. El 155 es considera així com una clàusula oberta, sense límits materials més enllà del seu caràcter temporal i la seva necessària adequació i proporcionalitat respecte de les finalitats al fet que tendeix i, finalment, d’extensió i projecció general sobre tota activitat de la Comunitat. Es tracta d’una concepció que ha estat objecte de dura crítica doctrinal en aquests dies, entorn de les següents línies:
En primer lloc el seu abast polític, més enllà de les facultats de gestió o executives a les quals sembla apuntar el segon apartat del propi 155. Especialment, la projecció sobre facultats manifestament polítiques (com la dissolució parlamentària) o sobre la pròpia activitat legislativa del Parlament han estat objecte de crítica en aquest sentit. Sense perjudici de la seva consideració específica més endavant, en relació amb tals facultats, no comparteixo aquesta crítica, essencialment perquè crec que el 155.2 CE no és un límit al 155.1, sinó una mera especificació. En cas contrari la Constitució mancaria de defensa front actuacions que no fossin merament executives; i la crisi actual mostra que són precisament les actuacions polítiques, derivades d’una majoria parlamentària que expressament desobeeix la Constitució, les que susciten la necessitat de defensa. Tals actuacions despleguen, a la meva semblar, efectes perjudicials per a la vigència de la Constitució; i la inexistència d’una resposta legítima si es descarta l’aplicació del 155 en aquest àmbit, em sembla incompatible amb l’essencial voluntat d’efectivitat de la norma constitucional; en conseqüència, entenc que l’article 155 CE ha de poder aplicar-se a aquests àmbits.
En segon lloc, l’existència o no de límits materials específics per a l’aplicació de l’art. 155 CE. S’ha plantejat en aquest sentit tant la impossibilitat d’alterar el marc estatutari com el dret a l’autonomia de l’art. 2 CE. Ambdues limitacions s’enfronten no obstant això al mateix problema: l’art. 155 CE s’orienta expressament a la defensa de la Constitució enfront d’actuacions de les Comunitats Autònomes: el manteniment dels poders estatutaris de les mateixes o, la qual cosa és el mateix, de la concreció estatutària del dret a l’autonomia, no pot raonablement erigir-se en límit a la pròpia defensa de la Constitució, doncs només la seva vigència permet el desplegament de tals poders i facultats autonòmiques. Garantida la vigència de l’ordenament constitucional, la pròpia Constitució imposa també la vigència del dret a l’autonomia i de l’Estatut adoptat a la seva empara, però no puc sostenir que la Constitució hagi de tancar els ulls a un exercici dels poders autonòmics en contra de les pròpies normes constitucionals.
Ha de precisar-se, no obstant això, que l’art. 155 CE permet alterar la distribució competencial i limitar les facultats d’actuació autonòmiques, traslladant-les a l’Estat, però no pot comprendre’s com una habilitació per introduir un règim jurídic especial des del punt de vista substantiu: això és, l’art. 155 CE no pretén alterar el marc legal (i naturalment constitucional) al que se sotmeten les actuacions de l’administració autonòmica ni de l’administració estatal; la seva finalitat està en canvi a garantir la legalitat (i constitucionalitat) d’aquesta actuació, mitjançant alteracions referides al règim orgànic d’actuació, però en cap cas mitjançant la introducció de modificacions del règim legal al que aquestes han de sotmetre’s, la qual cosa requerirà sempre la pertinent reforma de les lleis afectades. L’article 155 CE és abans de res una facultat de substitució de l’Executiu, no de modificació del marc substantiu al que aquest se sotmet.
b) Com a resultat, creo encertat assumir que les potestats (sustitutorias) de l’art. 155 CE no estan limitades més que pel principi de proporcionalitat: això és, per l’adequació, necessitat i proporcionalitat de les mesures que s’adoptin a les finalitats preteses, concreció en cada cas de l’exigència de compliment dels deures constitucionals i de protecció de l’interès general d’Espanya. Es tracta d’un control de proporcionalitat que ha de projectar-se tant sobre les finalitats concretes de la intervenció (com es feia en el primer dels posts amb les consegüents objeccions sobre la referència a la situació econòmica i els dubtes d’abast i extensió de les condicions de desenvolupament de les eleccions i de la gestió ordinària mentre) com sobre cadascuna de les mesures l’activació de les quals pel Govern es permeti; i que ha de realitzar-se tant en abstracte sobre l’acte d’autorització de tals mesures i en concret sobre el seu exercici futur.
No desconec ni vull ocultar la dificultat extrema d’aquest control (tant en raó de la seva pròpia configuració oberta i altament política com per la situació excepcional i de crisi en què s’emmarquen, que tendirà probablement a la relaxació de controls ja de per si mateix laxos) ni els molt greus perills d’abús o extralimitació. Però sí defenso que existeixen formes i instruments per a tal control, als quals em referiré immediatament; i en canvi no aconsegueixo entrellucar mesures eficaces per a la defensa de la vigència constitucional que suscitin menys riscos.
c) El nucli de les mesures proposades està en l’assumpció de la facultat de dissolució del Parlament de Catalunya pel President del Govern, a la qual m’he referit ja. El que pretén l’Acord és acabar amb l’incompliment del marc constitucional per part d’una majoria parlamentària, la qual cosa es realitza substituint la facultat de dissolució i convocatòria d’eleccions anticipades del President de la Generalitat. És aquesta mateixa finalitat la que comporta la conseqüència addicional de prohibició d’una nova investidura per part d’aquest Parlament.
Mentre no es realitzen les eleccions i es constitueix un nou Parlament, l’Acord garanteix la tornada al compliment de la Constitució mitjançant el cessament i substitució del President i el Govern de la Generalitat, la qual cosa ha d’entendre’s i aplicar-se com a mesura que pretén exclusivament garantir una administració ordinària sotmesa al marc constitucional. Tres aspectes mereixen especial atenció en aquest àmbit:
– L’art. 155 CE s’ha vinculat tradicionalment amb una suspensió de les facultats del President o el Govern autonòmic, o, si es vol expressar així, amb un desplaçament de les mateixes a l’Estat. L’Acord opta en canvi per un “cessament” expressió molt més definitiva i que semblaria excedir aquestes facultats. No obstant això, la distinció entre cessament i suspensió es difumina quan es vincula amb la convocatòria d’eleccions, la qual cosa garanteix el caràcter temporal de la substitució, autèntic nucli de l’art. 155 CE al que s’orientava la idea de “suspensió”. En conseqüència, ha de considerar-se el cessament com a mesura coberta per l’art. 155 CE, encara que seria més adequat (si ben no menys intens) haver utilitzat expressions com a suspensió o assumpció de funcions.
– El cessament del Govern en ple i l’extensió de la substitució estatal a totes les seves àrees planteja problemes a primera vista respecte de la necessària limitació de la intervenció del 155 CE al mínim possible i la seva vinculació a la proporcionalitat, doncs tals elements semblarien exigir una intervenció “quirúrgica” limitada a les facultats necessàries per retornar al compliment constitucional. Però ha de tenir-se en compte que les actuacions d’incompliment que donen lloc a l’aplicació de l’art. 155 CE han estat assumides pel Govern en ple; i que és aquest el titular de les facultats d’impuls polític i adreça de l’Administració, sense que pugui procedir-se a una substitució només parcial de les mateixes. A més, el cessament del Govern es justifica no tant en la necessitat d’adoptar determinades mesurades com en la d’evitar actuacions de desobediència constitucional en el període previ a les noves eleccions autonòmiques, la qual cosa davant l’experiència de les actuacions adoptades per la Generalitat en els últims mesos, implica a tota l’acció governamental i justifica el caràcter general del cessament.
– Finalment, la substitució del Govern autonòmic s’estén no només a les eventuals mesures necessàries per al compliment de les obligacions constitucionals sinó a la necessària “gestió ordinària” fins al moment de la constitució d’un nou govern després de les corresponents eleccions autonòmiques. Aquesta gestió ordinària abasta d’una banda totes les actuacions d’aplicació de la legalitat vigent, sense alteració cap de la mateixa; per una altra, aquelles actuacions extraordinàries (de caràcter “polític”) que resultin inajornables, en el marc de les quals poden cabre actuacions que siguin exigibles per reconduir una eventual situació de crisi econòmica. Però no legitima a l’adopció d’un programa governamental alternatiu, que es desplegui durant la substitució. Aquesta òbvia consideració pot ser pertinent davant l’èmfasi que l’Acord assumeix respecte de la crisi econòmica: si la seva consideració com a finalitat de la intervenció és ja molt discutible, ha d’excloure’s el seu ús per a l’adopció de mesures que no s’emmarquin en la gestió ordinària o en intervencions molt excepcionals i inajornables.
La dificultat d’assegurar alguns d’aquests aspectes aconsella limitar al màxim la durada d’aquest període. Assumida la necessitat d’eleccions a curt termini (i descartada una intervenció més perllongada i orientada a actuacions substantives durant la seva vigència), la convocatòria immediata sembla la millor mesura per respectar la finalitat i condicions de la intervenció.
d) Les mesures que es projecten sobre el Parlament, al marge de la facultat de la seva dissolució i l’exclusió d’una nova investidura, plantegen en canvi importants problemes. Especialment per la limitació de la capacitat legislativa del Parlament mitjançant la seva submissió a un veto governamental que no només significa introducció d’un règim excepcional que confereix potestats noves als òrgans de substitució del Govern de la Generalitat (potestats avui inexistents per a tal Govern), sinó que a més no resulta necessari per a les finalitats del propi Acord, que es tutelen sobradamente mitjançant el control ordinari del Tribunal Constitucional sobre l’activitat legislativa autonòmica. El primer contradiu la limitació de l’article 155 al seu citat caràcter de poder de substitució; el segon exclou la proporcionalitat de la mesura. Seria doncs molt positiu que aquesta mesura, d’altra banda d’efectivitat reduïda, resultés eliminada en la seva tramitació en el Senat.
És també molt problemàtica l’eliminació de les facultats parlamentàries de control de l’executiu. Certament, la substitució del Govern triat pel Parlament català per autoritats estatals trasllada el vincle de confiança política a l’àmbit estatal i al control del Congrés i el Senat sobre el Govern, la qual cosa és rellevant per a eventuals mocions de censura; però el control parlamentari ordinari, d’efectes per tant polítics, compleix també una funció de transparència i publicitat que no posa en qüestió ni la capacitat d’actuar de l’executiu (doncs manca d’efectes vinculants) ni el vincle de confiança que està a la seva base. Resulta així difícil sostenir la necessitat i l’adequació de la mesura a les finalitats de l’Acord: que els òrgans de substitució del Govern de la Generalitat se sotmetin al control ordinari del Parlament de Catalunya no posa en qüestió ni les seves facultats ni l’aplicació de les seves decisions, per la qual cosa de nou considero que aquesta mesura no és compatible amb el marc constitucional del 155.
En qualsevol cas, de l’Acord resulta una preocupant situació de falta de control polític de les futures actuacions del Govern en exercici de les facultats de l’art. 155 CE; no em refereixo a la pròpia intervenció inicial ni tan sols a aquelles actuacions directament vinculades amb la mateixa, qüestions que constituiran el nucli de l’actuació del Senat en aquest àmbit. Resulta difícil pensar que el Senat i el seu òrgan de control van a desplegar un control polític general de l’acció executiva a Catalunya, amb especial esment a la necessitat de mantenir el marc jurídic vigent i les prioritats polítiques que incorpora i de limitar l’actuació al que he cridat “gestió ordinària”. Al meu judici, l’Acord hauria d’assumir una formulació més detallada i àmplia de mesures de control específic i polític referent a això, sobretot si es limita o exclou la facultat de control del Parlament de Catalunya: opcions com a obligacions d’informe i compareixença periòdica, facultats de pregunta i requeriment d’informació en mans de les minories en el si de l’òrgan de control del Senat, o obligacions de comunicació prèvia de les actuacions que excedeixin de la gestió ordinària haurien de ser objecte de consideració referent a això.-
e) Finalment, a l’Acord conté algunes consideracions específiques referides a l’administració autonòmica, de les quals crec que han de destacar-se les dos següents:
– La garantia de compliment del propi Acord enfront d’una eventual desobediència per part dels empleats públics: al marge ara de la limitadísima comprensió de l’actuació administrativa que subjeu a la redacció de l’Acord, ha de destacar-se que el mateix no pot alterar el règim vigent de responsabilitat de funcionaris i altres treballadors de l’administració: l’Acord s’integra en l’ordenament i és d’obligat compliment, però la seva garantia (mitjançant sancions, cessaments o qualsevol altra mesura) es realitzarà d’acord amb el que disposi en cada cas la normativa general aplicable a l’autoritat afectada (diferent doncs en relació amb càrrecs de confiança, personal funcionari, etc.).
– L’Acord contempla específicament algunes àrees sectorials (especialment policia autonòmica i mitjans de comunicació), sense que aquest tractament específic es concreti en un règim o mesura particular. La seva consideració expressa sembla més aviat vincular-se amb una certa prioritat política de la intervenció i garantia del seu compliment en aquests àmbits.
Referent a això, creo necessari assenyalar que pot compartir-se l’específica rellevància d’aquests dos àmbits per al desenvolupament d’un procés electoral plenament democràtic, però que aquesta contemplació expressa no canvia la limitació dels nous responsables de l’administració autonòmica al que hem cridat “gestió ordinària” i a l’estricta substitució de les facultats que, en el marc de la legalitat vigent, posseeix avui el Govern de la Generalitat. Si el marc normatiu de l’actuació dels mitjans de comunicació ha d’alterar-se o no és una decisió política que excedeix per complet aquest límit, així com també la concreció d’un programa d’acció que pretengui alterar les actuals opcions polítiques en aquest mateix marc. Una pretesa “restauració” de la Constitució i els valors democràtics en els mitjans públics de comunicació no és la finalitat de la intervenció. En ocasió d’aquesta, haurà de vetllar-se pel seu respecte, però la redacció introduïda en l’Acord dóna motiu a temors d’actuació més enllà d’aquesta garantia ordinària, aspecte que el Senat faria bé a millorar.
