Sobre la proposició de llei per limitar la compra especulativa
Professor Titular de Dret Administratiu de la Universitat de Girona
En el marc del pacte de pressupostos entre els Comuns i el Govern de la Generalitat s’ha acordat tramitar, pel procediment de lectura única, una Proposició de llei de modificació del Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’urbanisme (TRLU), per a l’adopció de mesures de contenció de l’especulació en les zones de mercat residencial tensat.
La norma essencialment pretén habilitar que, en els àmbits declarats zones de mercat residencial tensionat (ZMRT), el planejament urbanístic i les ordenances municipals puguin forçar que qualsevol adquisició d’habitatge, per part de persones jurídiques i grans tenidors, s’hagi de destinar obligatòriament a habitatge habitual i permanent de la persona adquirent —amb l’excepció de l’adquisició d’un edifici residencial complet que es podrà adquirir per arrendar-lo com a habitatge habitual amb el règim de control de rendes. També s’estableixen d’altres limitacions per la compra d’habitatges per part de persones físiques que no són grans tenidors, com l’obligació de destinar l’habitatge adquirit a habitatge habitual, per ella o un familiar fins a segon grau de consanguinitat, o alternativament arrendar-lo com a habitatge habitual amb el règim de control de rendes. El text inclús pretén regular que únicament es pugui tenir una segona residència en els municipis afectats per la norma o bé condicionar el destí dels habitatges provinents d’herències —que també s’hauran de destinar a habitatge habitual propi o d’un familiar en primer grau, o bé arrendar-los com habitatge habitual d’acord amb el règim de control de rendes.
Tot plegat es regula, de forma força paradoxal, en un nou apartat novè de l’article 9 del TRLU que conté les directrius del planejament i que ara passa a incorporar un reguitzell de limitacions d’adquisició i disposició de naturalesa civil que el planejament urbanístic o les ordenances municipals poden imposar en els 271 municipis de les ZRMT on resideix el 90% de la població de Catalunya.
Per articular les noves “directrius” la proposició disposa que a través del POUM, o bé un pla urbanístic autònom, s’establiran directament les limitacions amb una mera memòria en què es justifiqui l’adopció de la mesura en el context de l’evolució del mercat immobiliari i l’eventual vulneració el principi de desenvolupament sostenible. Així mateix, per garantir l’aprovació del planejament es legitima a les entitats representatives d’interessos col·lectius en matèria d’habitatge a instar directament a l’administració a iniciar la tramitació. El nou règim jurídic es clou amb la incorporació de tres sancions molt greus —de fins a 1.500.000 euros—per eventuals incompliments de les noves previsions legals.
D’entrada em sembla molt qüestionable que una iniciativa d’aquesta rellevància social —prohibir comprar habitatges o imposar-te les condicions per les quals en pots disposar—, i que té l’aval del Govern de la Generalitat, s’articuli mitjançant una simple proposició de llei, saltant-se totes les garanties del procediment d’aprovació de normes, i a més es vulgui fer mitjançant una tramitació parlamentària exprés per la via del procediment de lectura única. És a dir, directament pel Ple del Parlament per sense passar per comissió ni, per tant, escoltar a experts o entitats en la seva tramitació —més enllà dels informes que s’han publicat sobre la iniciativa als que em referiré més endavant.
Entrant en aspectes més de fons em resulta sorprenent la mecànica utilitzada per la proposició que, en lloc de prioritzar l’habitatge habitual a través d’una simple delimitació d’usos urbanístics, ho fa usant tècniques netament civils com són les limitacions a les facultats d’adquirir o disposar.
En aquest sentit, si bé és cert que l’article 149.5 de l’Estatut d’Autonomia disposa que la competència exclusiva en urbanisme inclou la regulació del règim jurídic de la propietat del sòl —la qual cosa permet delimitar usos del sòl i edificacions— aquesta sempre resta condicionada a les condicions bàsiques que l’Estat estableix per garantir la igualtat de l’exercici del dret a la propietat. Aquesta legislació bàsica es desplega a l’Estat mitjançant el Reial Decret Legislatiu 7/2015, del 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de Sòl i Rehabilitació Urbana (TRLSRU), que en cap dels seus preceptes —on es regulen amb caràcter bàsic els drets i deures dels propietaris— es disposa la possibilitat que l’administració urbanística pugui limitar les facultats civils d’adquisició o disposició d’immobles dels seus propietaris. És més el TRLSRU, en el seu article 27.1, estableix que amb caràcter general en una transmissió immobiliària “el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario” sense que es puguin alterar els drets o els deures per la mera transmissió o condició del nou adquirent.
Certament, es podria plantejar que la regulació proposada utilitza de forma concurrent diferents títols competencials, urbanístics i civils, i que les limitacions d’adquisició i disposició s’emmarquen en les competències de la Generalitat en dret civil, tot i que s’acabin articulant mitjançant instruments urbanístics i en el marc de la Llei d’urbanisme. Ara bé, fins i tot en aquest cas, la intensitat de les limitacions que es projecten ara —sobre totes les transaccions d’habitatges en els municipis on resideixen el 90% de la població i amb una durada indeterminada— fàcilment poden entrar en contradicció amb les bases estatals de les obligacions contractuals de l’article 149.1.8 de la CE. Es tracta d’una competència estatal que té per objecte, en paraules del mateix Tribunal Constitucional (TC), garantir el compliment dels “principios de unidad de mercado y libre circulación de personas y bienes (art. 139 CE), solidaridad y equilibrio económico (arts. 2 y 138 CE) y planificación general de la actividad económica (art. 131 CE)” —SSTC 132/2019, de 13 de novembre, FJ 6 i 157/2021, de 16 de setembre, FJ 9 c). Al meu entendre, la proposició podria envair les bases estatals de les obligacions contractuals per incidir de forma notable en els citats principis, per segurament també infringir el principi d’autonomia de la voluntat, previst a l’art. 1255 del Codi civil, que és una de les bases de les obligacions contractuals d’acord amb el mateix TC —STC 37/2022, de 10 de març, FJ 4.c).
Sens perjudici, evidentment, que algú plantegi que la nova regulació suposa una infracció de l’article 33 CE perquè els nous mecanismes legals superen de llarg la funció social de la propietat i buiden tant de contingut al dret de propietat —en imposar legalment qui pot adquirir o com es pot disposar dels habitatges— que l’acaba fent irreconeixible.
Finalment, hi ha tot un reguitzell de qüestions que el text de la proposició no resol, però que resultarien bàsiques per la seva aplicació: com es pot imposar la limitació de compravenda de segones residències en tercers municipis mitjançant el planejament urbanístic o les ordenances d’un municipi diferent? Com es fiscalitzarà a través de l’urbanisme els graus de consanguinitat de l’ocupant d’un immoble, el nombre d’habitatges propietat de les persones o bé el seu destí? Qualsevol compravenda estarà sotmesa a control o autorització administrativa prèvia?
Des del meu punt de vista seria molt més senzill lluitar contra l’especulació immobiliària mitjançant una fiscalitat adequada que penalitzés aquest tipus de pràctiques. Alternativament, també es podria articular una altra solució, factible jurídicament, prioritzant l’habitatge habitual a través dels usos urbanístics i el mandat del 3.4 TRLSRU que obliga a posar el sòl vinculat a l’ús residencial al servei de l’efectivitat del dret a gaudir d’un habitatge digne i adequat. Aquesta via, que no envairia competències estatals, seria molt més proporcional i adequada, també des de la perspectiva del dret de la Unió Europea, perquè obligaria a una anàlisi individualitzada en cadascun dels municipis. Doncs bé, com reconeix el mateix TC des de fa molts anys “es claro que delimitar los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico constituye uno de los aspectos básicos del urbanismo” —SSTC 16/2021, de 28 de gener, FJ 8 i 61/1997, de 20 de març, FJ 16.c). De fet, fou la solució adoptada en la regulació urbanística dels habitatges d’ús turístic a través del Decret llei 3/2023, de 7 de novembre, i avalada pel mateix Tribunal Constitucional en al STC 64/2025, de 13 de març, FJ 4, en què el TC admeté “la explotación turística, como otros usos productivos distintos del residencial, no puede ser entendida como consustancial a las edificaciones calificadas por el planeamiento para el uso de vivienda, o, dicho en otras palabras, que la posibilidad de destinar la vivienda al uso turístico no es una de las facultades sin las cuales el derecho de propiedad sobre la vivienda deviene irreconocible”.
En aquest sentit, és oportú recordar que des de finals de l’any passat el nou article 37 bis del TRLU, incorporat mitjançant la Llei 11/2025, de 29 de desembre, de mesures en matèria d’habitatge i urbanisme, regula l’ús urbanístic de residència habitual i permanent de persones, a través d’un mandat per prioritzar-lo en els municipis amb una demanda residencial forta i acreditada, i una prerrogativa perquè el planejament pugui prohibir d’altres usos residencials:
“El planejament urbanístic ha de garantir que en els municipis amb una demanda residencial forta i acreditada l’ús predominant dels habitatges sigui el de residència habitual i permanent de persones.
El planejament urbanístic en les zones d’ús residencial ha d’admetre sempre el tipus d’ús com a residència habitual i permanent de persones, i es pot establir la compatibilitat o prohibició dels altres tipus residencials d’acord amb el principi de desenvolupament territorial i urbà sostenible i la garantia i promoció del dret a l’habitatge.”
Avui, en desplegament d’aquesta previsió, qualsevol ajuntament català pot prohibir, mitjançant una simple modificació de planejament, usos residencials diferents de la residència habitual i permanent de persones, com per exemple, les segones residències o bé el lloguer turístic o de temporada. Uns usos complexos de fiscalitzar a la pràctica real, però que podrien tenir un primer filtre a través del registre del padró, ja que tothom té l’obligació d’empadronar-se en l’immoble on té la residència habitual i els ajuntaments tenen informació constant de qualsevol alteració en el mateix. Ara bé, la seva aplicació requereix ser molt curós amb el principi de proporcionalitat i singularment en relació amb els usos residencials preexistents diferents de l’habitatge habitual.
No és una solució simple, però si molt menys arriscada que la de la proposició analitzada, que planteja seriosos dubtes de constitucionalitat, sigui per manca d’habilitació legal al TRLSRU, per ser contrària a les bases estatals de les obligacions contractuals o per infringir directament l’article 33 de la CE. Això sens perjudici que algú plantegi una qüestió prejudicial al Tribunal de Justícia de la Unió Europea sobre l’adequació de la restricció, d’aplicació al 90% dels catalans durant un temps indeterminat, al principi de proporcionalitat i als tractats de la Unió Europea. Si finalment això acabés succeint, fàcilment es podria plantejar la responsabilitat patrimonial de l’estat legislador en relació als municipis que haguessin aprovat el citat planejament restringint les operacions immobiliàries. Un cost que segur no seria gens menor si tenim en compte el valor mitjà de les citades operacions.
Finalment, crec que és oportú parar un moment d’atenció als quatre “informes dels experts” que a criteri dels impulsors legitimen l’adopció de la mesura i que es troben publicats a la web de la Generalitat. De la seva lectura es pot veure que dos d’ells no avaluen la legalitat de la proposta, sinó que es limiten a importar informació de context a la mesura proposada —el d’en Carles Viver i Pi-Sunyer i el d’en Jaime Palomera— i els altres dos, al meu entendre, no aborden els problemes nuclears de la proposició exposats anteriorment.
Així, l’informe d’en Carles Viver i Pi-Sunyer analitza de forma genèrica i abstracta el marge del dret administratiu per establir limitacions al dret de la propietat privada a partir de la sentència STC 79/2024, de 21 de maig, amb relació a la Llei 12/2023, de 24 de maig per el dret a l’habitatge. Ara bé, en cap moment fa una anàlisi de constitucionalitat de la proposició de Llei i molt menys sobre la viabilitat del legislador urbanístic per regular les facultats d’adquisició i disposició. D’altra banda, l’informe d’en Jaime Palomera es limita a fer una anàlisi del mercat de compravenda, els seus impactes socials, d’altres exemples de limitacions en el dret comparat i algunes propostes necessàries per abordar les solucions. Sense entrar tampoc a analitzar la legalitat de la mesura o la seva adequació competencial.
En canvi, l’informe de Fuensanta Alcalá, que sí que analitza la proposició, no aborda en cap moment el marge del dret urbanístic per regular les facultats d’adquisició i disposició al que únicament li reconeix la potestat de regular usos urbanístics. Tampoc s’analitzen els límits competencials del dret civil català en relació amb les bases estatals de les obligacions contractuals, tot i concloure que la proposta no afecta al contingut essencial de la propietat, ni a la llibertat contractual.
Finalment, l’informe de Pablo Feu, que fou l’impulsor de la mesura, parteix de la premissa que és necessari intervenir administrativament l’ús del sòl per impedir la seva especulació i garantir el dret a un habitatge digne i adequat a través de l’urbanisme, afirmacions que compartim molts des de fa molt de temps. Ara bé, en cap moment explica com a través del dret urbanístic és possible limitar les facultats d’adquisició i disposició dels immobles, quin eventual encaix té això amb la legislació bàsica en matèria de sòl o els límits competencials del dret civil català. L’estat de necessitat sembla el principal argument jurídic per ampliar les prerrogatives del dret urbanístic sense més limitacions.
Per tot plegat, al meu entendre manca una anàlisi jurídica seriosa que abordi en relació al redactat de la proposició de llei:
- El marge de la legislació urbanística catalana i de la legislació estatal en matèria de sòl per entrar a regular a través de l’urbanisme les facultats d’adquisició i disposició d’immobles i el seu encaix amb l’article 33 de la CE.
- Un estudi sobre l’adequació de la proposta a les competències del dret civil català en relació amb les bases estatals de les obligacions contractuals.
- Així com una justificació de la seva adequació al principi de proporcionalitat i al dret de la Unió Europea, atesa la intensitat de la regulació que pot afectar a les transaccions d’habitatges del 90 % de la població del país i té una durada indeterminada.
Hauria sigut desitjable que aquesta anàlisi s’hagués fet en un procediment ordinari de tramitació de normes, que hagués permès avaluar d’altres alternatives jurídiques o els riscos del plantejament proposat. En l’actual context, però, sembla que la resposta a aquestes qüestions únicament es podrà abordar a través d’un dictamen del Consell de Garanties Estatuàries, si algú el sol·licita en la tramitació parlamentària, o bé directament davant del Tribunal Constitucional o el Tribunal de Justícia de la Unió Europea si la norma finalment fos aprovada i com els mateixos impulsors ja han apuntat públicament que passarà.
