6.- 40 anys de Constitució – El sistema parlamentari de la Constitució espanyola de 1978, per Elviro Aranda

Presentar i analitzar, encara que sigui breument, el sistema parlamentari de la Constitució espanyola de 1978 requereix des del nostre punt de vista, dues precisions prèvies: una sobre el significat mateix del terme parlamentarisme; una altra, sobre la forma en la qual s’ha expressat en l’art. 1.3 de la CE.

Sobre el significat del terme, cal dir que parlar de parlamentarisme és molt més que referir-se a la forma de govern parlamentària –tècnica de distribució del poder entre l’Executiu i el Legislatiu, contraposada al presidencialismo-. El parlamentarisme és una forma d’organitzar el poder que enfonsa les seves arrels en la tradició de les Corts medievals per a construir un model polític representatiu on les cambres desenvolupen, almenys, l’activitat legislativa i la de control de l’Executiu. Aquest parlamentarisme és l’expressió de les democràcies representatives que es construeix a partir de les teories del liberalisme polític esteses per tota Europa des de finals del segle XVIII. Un model polític que va comptar amb detractors de “esquerres” i de “dretes” des del mateix moment de veure la llum. N’hi ha prou amb recordar a Lenin quan deia que decidir una vegada cada cert nombre d’anys quins membres de la classe dominant han d’oprimir i aixafar al poble en el parlament: heus aquí la veritable essència del parlamentarisme burgès, no només en les monarquies constitucionals sinó en la repúbliques democràtiques”, o l’asseveració de Schmitt quan pronosticava que s’havia de perdre la fe en el Parlament posat que la publicitat i la discussió s’han convertit, amb la dinàmica mateixa del funcionament parlamentari, en una buida i fútil formalitat, el Parlament, tal com s’ha desenvolupat en el segle XIX, ha perdut el seu anterior fonament i sentit. Per tant, les crítiques al Parlament i al parlamentarisme dels nostres dies no són res nou, més aviat podríem dir que formen part d’un “ròssec” ideològic que es presenta amb especial força quan la crisi i la falta de referents d’identitat es fan amos del sentiment ciutadà. Alguna cosa que, malgrat les lliçons de la història, veiem novament en les democràcies contemporànies.

Sobre el contingut de l’article 1.3 de la CE recordem que el seu literal diu que “la forma política de l’Estat espanyol és la Monarquia parlamentària”. Com bé ha assenyalat la major part de la doctrina durant aquests anys, aquesta regulació es mostra com una “formulació complexa” per a la seva comprensió posat que reconeix dues institucions del sistema polític espanyol que semblessin contradictòries: la Monarquia i el sistema parlamentari. Sense endinsar-nos en la discussió sobre aquesta unió, que transcendeix les pretensions d’aquest comentari, aquest precepte recull, com han assenyalat Aragó Reyes o Garrorena Morals, una opció per la Monarquia com a la forma de la Prefectura de l’Estat (art. 56.1 CE) i una altra opció pel sistema parlamentari com a forma de govern, que té el seu ple desplegament en el Titulo V –De les relacions entre el Govern i les Corts Generals– i que és l’expressió en el nostre text constitucional de la teoria de la separació de poders com a forma de limitar i organitzar el poder que enfonsa les seves arrels en les teories de Locke i Montesquieu.

Fetes aquestes dues precisions, podem endinsar-nos en l’anàlisi del parlamentarisme en la Constitució espanyola de 1978. I ho hem de fer manifestant una perplexitat inicial: la Constitució ha dissenyat un parlamentarisme racionalitzat o de Primer Ministre que, tenint en compte les funestes experiències dels models de parlamentarisme assembleari del XIX i primeres dècades del XX, es mostra com una opció equilibrada i constitucionalment intel·ligent. No obstant això, la pràctica de molts d’aquests recursos del sistema, posada en mans d’un model de partits excessivament dominadors de l’acció política, ha portat a un resultat altament criticable pel que té d’inversió del protagonisme que correspon a cadascun dels dos poders en lliça: Legislatiu i Executiu. Vegem-ho.

En tot sistema parlamentari la rellevància constitucional del Legislatiu és consubstancial al model, no només perquè ostenta la legitimitat democràtica directa, sinó també perquè exerceix dues funcions essencials del model polític: l’acció legislativa i la capacitat de designar i destituir el President del Govern. A partir d’aquí, la formulació de l’art. 108 de la CE, quan diu que el Govern respon solidàriament en la seva gestió política davant el Congrés dels Diputats, determina la idea bàsica per la qual s’articula el nostre model parlamentari. Tot es construeix segons aquests criteris de confiança i responsabilitat ben trenats i articulats. La legitimitat parlamentària del Govern s’activa, d’acord amb l’art. 99 de la CE, amb la investidura del seu President qui, una vegada investit pel Congrés dels Diputats i nomenat pel Cap de l’Estat, designa a la resta de membres del Govern. És important assenyalar que aquesta intervenció del Congrés dels Diputats es produeix a l’inici de la legislatura (per a la investidura) però també el pot fer en altres ocasions: dimissió o mort del President del Govern o pèrdua d’una moció de censura o qüestió de confiança. D’aquesta forma no només es legitima democràticament al Govern sinó que es crea el llaç de confiança o fidúcia entre els dos poders, tan important en un sistema parlamentari i fonamental per a entendre la resta d’instruments parlamentaris de control.

Com és ben conegut, en aquesta relació existeixen dos instruments de control-sanció que poden donar lloc al fet que el Parlament pugui retirar la confiança al Govern: moció de censura i qüestió de confiança, als quals cal sumar els instruments de control sense responsabilitat: preguntes, interpel·lacions, comissions de recerca, mocions, etc. Als anteriors instruments de control es contraposa la facultat atorgada al President del Govern en l’art. 115 de la CE per a poder dissoldre anticipadament el Congrés dels Diputats, el Senat o les Corts Generals. Aquesta relació d’equilibri entre forces d’un costat i un altre, juntament amb el sentit constructiu de la moció de censura (la seva presentació ha de portar la proposta d’un candidat a President del Govern), converteix en la pràctica el debat d’aquest instrument de control en un debat d’investidura; per part seva, que en la qüestió de confiança qui la presenta sigui el mateix President, fa que tota la doctrina hagi sostingut que el nostre sistema ha optat, com dèiem a l’inici, per un parlamentarisme excessivament racionalitzat, “obsessionat” per la governabilitat. Un parlamentarisme d’influències centro europees on es taxen i formalitzen en excés els procediments amb el que el treball de les cambres es fan excessivament predictible i poc deliberatius, enfront del model clàssic del Regne Unit més obert, expressiu i participatiu. Precisament per això, aquí comencen els problemes en el funcionament del sistema que van més enllà dels principis constitucionals descrits.

Es pot dir que, en aquests anys, por mor de l’aplicació dels poders de l’Executiu i el Legislatiu i, sobretot, dels efectes d’alguns elements del sistema electoral i el model de partits el Parlament s’ha jivaritzat i el President del Govern s’ha convertit en una figura pròpia dels models presidencials clàssics. Sens dubte aquesta és la crítica més important que es pot fer a la pràctica del nostre sistema parlamentari durant aquests quaranta anys. Una crítica que en res fa desmerèixer l’estructura del model i que rebutgem es pugui utilitzar com a excusa per a buscar un “canvi de règim” com alguns han apuntat. Estem tan sols davant la identificació de patologies que seria convenient atacar amb “fi bisturí” i sense deixar-se portar per propostes de canvis de gruix calat segurament innecessàries i que podrien generar nous i desconeguts problemes.

Sembla bastant evident que el sistema de llistes tancades i bloquejades dissenyat per a les eleccions al Congrés dels Diputats contribueix al poder dels partits. Aquesta és una afirmació que ha quedat demostrada per la Ciència Política en múltiples ocasions. Encara que també és cert, com s’aprecia en els últims anys, que no constitueix una garantia per a assegurar el bipartidisme que els crítics del sistema electoral assenyalaven fins fa ben poc, però sí per a garantir el protagonisme de les cúpules directives dels partits polítics que són les que les dissenyen. Aquesta és una crítica molt generalitzada del sistema que es podria afrontar des de la reforma legal -electoral o legislació de partits-. En la reforma electoral almenys obrint les llistes electorals i establint un sistema de vot preferencial que alliberi als representants del poder “omnímode” de les cúpules dels partits. En tot cas, el sorgiment de nous partits i la conformació de parlaments més plurals, encara que no està limitant en excés el protagonisme primer ministerial, sí que han donat més protagonisme a la institució parlamentària. Ho veiem en el Congrés dels Diputats de la XII Legislatura i en la majoria dels parlaments autonòmics.

Menys difosos, però no menys importants, són els efectes del que hem anomenat la racionalització parlamentària –capacitat de control del treball parlamentari en el Ple o les Comissions per la majoria mitjançant la seva intervenció en la Mesa o la Junta de Portaveus- que apareix com un altre instrument fonamental perquè, una vegada que el President ha aconseguit la investidura, el Govern disposi d’una “sobre alimentació” que li fa controlar la vida política i, en particular, la parlamentària. Aquí també els canvis en res afectarien els principis del sistema sinó que bastaria amb la reforma i modernització del Dret parlamentari i, en particular, els reglaments de les cambres per a assegurar l’autonomia parlamentària que, en particular, s’ha de garantir amb l’exclusiva submissió a Dret dels òrgans de govern de les Cambres –v.gr. Taules- i evitar que els interessos partidaris determinin el que es fa i com es fa en les Comissions i els Plens. És inadmissible que la majoria parlamentària –en les Taules, que encara seria pitjor- pugui impedir durant mesos que certs temes es vegin en les Comissions o el Ple, com seria inadmissible que les minories pretenguessin que en aquests òrgans les seves iniciatives sortissin victorioses si no compten amb el vot majoritari del col·legi.

En definitiva, la incapacitat que s’ha tingut durant tots aquests anys per a modernitzar les normes bàsiques de desenvolupament del nostre sistema parlamentari és un dels motius del procés de devaluació que la democràcia representativa ha sofert en aquests últims temps. Estem totalment d’acord amb Tosi quan diu que el parlamentarisme té els seus períodes de major puixança quan en la vida constitucional la institució parlamentària desenvolupa adequadament les funcions que li són pròpies en un Estat liberal-democràtic i llangueix quan, per l’erosió de la democràcia representativa, la institució parlamentària passa a un segon pla respecte a altres poders de l’Estat o organitzacions de la societat. És el que ha succeït durant tots aquests anys: d’una banda, el protagonisme de l’Executiu ha estat tan gran que fins a alguns dels debats més importants que es desenvolupen en les Corts Generals ni estan regulats per elles ni tan sols la seva idea inicial va partir del Parlament –v.gr. el Debat sobre l’Estat de la Nació-; i per un altre, el protagonisme dels partits polítics, mitjançant la “interposició” dels grups parlamentaris, monopolitzen el treball en les cambres i determina fins a les qüestions més insignificants que tenen a veure amb els diputats i l’organització interna de la institució.