Secessió i pertinença a la Unió Europea: d’Escòcia a Catalunya, per Alfredo Galán
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Les recents experiències escocesa i catalana tenen en comú la presència central de la idea d’Europa als debats sobre la secessió. En concret, la qual cosa es discuteix és el manteniment o bé la pèrdua de la condició d’estat membre de la Unió Europea en cas que aconsegueixin una eventual independència. L’èxit d’aquestes operacions secessionistes està estretament vinculat a la permanència del nou territori independent dins de la Unió. Tots tenen clar que per aconseguir el suport de la població a la proposta secessionista estem davant un punt clau: els desitjos d’independència de part de l’electorat poden veure’s seriosament frenats per les conseqüències negatives i incerteses d’una sortida de la Unió, fins i tot encara que sigui temporal. Precisament per això, les forces polítiques independentistes, des del principi, en el seu discurs, donen per fet que el nou estat seguirà formant part de la Unió, subratllant, d’altra banda, la vocació europea d’aquest territori. Des de la perspectiva oposada, els unionistes posen l’accent que la secessió comportarà inevitablement la sortida i en els mals que tal cosa implicarà. En els seus extrems, la tendència dels secessionistes és negar l’existència de problema algun, mentre que la pròpia dels unionistes és avivar la por als desastres que assolaran a un futur estat independent anés de la Unió.
La rellevància de la qüestió fa imprescindible superar les meres declaracions polítiques per entrar en un debat jurídic assossegat i de fons. A diferència del succeït a Escòcia, les peculiars condicions del procés català han impedit centrar l’atenció, més enllà dels aspectes formals o procedimentals, en les qüestions de contingut. Això explica, almenys en part, l’escàs –encara que no inexistent- debat jurídic hagut entre nosaltres sobre la situació en què quedaria una hipotètica futura Catalunya independent en relació amb la Unió Europea. Amb la intenció de contribuir a aquest debat, es formulen seguidament les següents idees:
És una dada objectiva que els tractats no contenen cap disposició que expressa i específicament es refereixi a la pertinença a la Unió Europea d’un estat sorgit com a conseqüència de la secessió de part del territori d’un estat membre. Ara bé, la falta de disposició expressa i específica no significa necessàriament que estiguem davant una llacuna de l’ordenament europeu. Tal llacuna no existeix. Precisament, la controvèrsia se centra a determinar si a aquest supòsit resulta d’aplicació l’art. 48 o bé l’art. 49 del Tractat de la Unió Europea.
Els dos principals posicionaments sostenen, efectivament, que la solució passa per la continuïtat del nou estat dins de la Unió, això sí, amb la reforma dels tractats europeus a través del procediment de revisió ordinari de l’art. 48 (tesi de l’ampliació interna, en la seva versió més recent); o bé per la sortida d’aquest territori i, si així ho decideix, la seva reincorporació després de complir les condicions d’adhesió i seguir el procediment de l’art. 49. La segona tesi em sembla més encertada. En qualsevol cas, és d’interès subratllar que tots dos camins impliquen procedir a una modificació dels tractats europeus i, significativament, precisen del consentiment unànime de la totalitat dels estats membres.
La ciutadania europea és accessòria i complementària de la nacionalitat d’un estat membre. En conseqüència, la pèrdua de la nacionalitat de l’estat membre, tret que s’adquireixi simultàniament la d’un altre, suposa inexorablement la pèrdua de la ciutadania europea. D’aquesta manera, resulta ser incorrecte argumentar que el territori escindit ha de romandre necessàriament en la Unió perquè els seus habitants no poden veure’s privats de la ciutadania europea. Aquestes persones, en conclusió, si el nou estat no forma part de la Unió, perdran la ciutadania europea. Salvo, és clar, que tinguin la nacionalitat d’un altre estat membre. Advertiment aquesta important, ja que jurídicament cap que s’hagi previst la possibilitat que els habitants del nou estat conservin, juntament amb la nacionalitat de l’estat independent, també la nacionalitat de l’estat matriu.
Algunes institucions europees, habitualment la Comissió i ocasionalment el Consell, a través dels seus representants, han tingut ocasió de pronunciar-se sobre les conseqüències jurídiques que tindria respecte a la Unió un hipotètic procés de secessió en un estat membre. La veritat és que normalment són reticents a entrar en el fons de la qüestió. Ara bé, quan ho han fet, ha estat per recordar amb tota claredat que han de seguir-se rigorosament les normes i procediments previstos en els tractats europeus, amb al·lusió directa, en alguns casos, a l’art. 49 del Tractat de la Unió Europea.
És cert que la Unió Europea tradicionalment afronta amb un alt grau de pragmatisme problemes similars al que ens ocupa, però també ho és que explica sempre amb el límit del respecte als procediments i requisits formals establerts pels tractats. I, entre ells, principalment, l’exigència inqüestionable de la unanimitat dels estats membres quan es tracta de revisar el contingut d’aquests tractats. Conscients d’això, els promotors de la independència d’Escòcia tenien ben clar, almenys a la recta final del procés, que la continuïtat a Europa passava per l’acceptació no solament del Regne Unit, sinó també de la resta de membres de la Unió. Qualsevol d’ells, en solitari, podia bloquejar la reforma dels tractats impedint aconseguir la unanimitat requerida. I és per aquesta raó que va adquirir gran importància la forma en què havien de presentar a Europa la proposta d’independència. En efecte, d’una banda, no es va perdre oportunitat a recordar el caràcter pactat del procés. Però, d’altra banda, es va reiterar que el cas escocès era singular i únic, no extrapolable a altres realitats territorials europees i que en cap cas podria ser esgrimit com a antecedent per uns altres.
No hi ha dubte que la solució esbossada en els paràgrafs precedents pot defraudar les lògiques expectatives d’aquelles persones que, favorables al procés de secessió, no renuncien a cap moment al seu esperit europeu i, per tant, a seguir integrats en la Unió. Però és la solució que, en la nostra opinió, correspon donar al problema en aplicació del dret europeu avui vigent. És d’esperar que allà on no arribi la norma pugui fer-ho el sentit comú. Sentit aquest del que haurien de fer gala tots els actors implicats en la qüestió.
Annex:
