Les qüestions d’inconstitucionalitat en dades: una anàlisis longitudinal
El control de constitucionalitat de les normes és una conseqüència directa del caràcter supralegal de la Constitució. Una de les implicacions és l’existència de mecanismes en l’ordenament jurídic per identificar i corregir possibles inconstitucionalitats en les normes, garantint la supremacia constitucional i la depuració de les lleis que contradiguin la Constitució[i]. A l’ordenament jurídic espanyol, el Tribunal Constitucional, com a màxim intèrpret de la Constitució, té la competència exclusiva per declarar la inconstitucionalitat de les normes. La seva actuació es complementa amb la dels òrgans judicials, els quals són els únics legitimats per plantejar una qüestió d’inconstitucionalitat.
Aquest mecanisme constitueix l’eix central del control concret de les normes a Espanya i ha estat un eficaç instrument de depuració de les normes amb rang de llei contràries als continguts de la Constitució[ii]. Malgrat la seva indubtable importància, probablement la qüestió d’inconstitucionalitat sigui un dels temes més desatesos en la recerca acadèmica[iii].
A nivell de xifres, sabem poc sobre la seva evolució al llarg del temps. Les estadístiques publicades per la memòria anual del TC no permeten tenir una mirada sobre el nombre total de qüestions d’inconstitucionalitat presentades ni sobre com s’han resolt al llarg del temps. Tampoc sobre quantes han estat admeses a tràmit o sobre quantes han estat estimades des de l’aprovació de la Constitució i fins l’actualitat. Alhora, les memòries del TC ens informen sobre quin és el tipus de tribunal que ha presentat més qüestions d’inconstitucionalitat en un any determinat; per exemple, el 2023, van ser els Tribunals Superiors de Justícia. Tot i això, més enllà de les dades d’un any concret, la informació sobre la seva evolució és pràcticament inexistent.
Amb la idea de contribuir a superar aquest buit, a partir d’una recerca desenvolupada amb el suport de l’Institut d’Estudis d’Autogovern de la Generalitat de Catalunya i de l’Observatori de Dret Públic IDP Barcelona[iv], s’exploren algunes tendències en el nombre de qüestions d’inconstitucionalitat des dels anys vuitanta fins al present.
En primer lloc, en relació a l’evolució del número total de qüestions d’inconstitucionalitat, s’han presentat, entre l’1 de gener de 1981 i el 31 de desembre de 2023, un total de 3.919 expedients. Malgrat que en alguns estudis es destaca la seva importància creixent (Pérez Tremps, 2005), vist en perspectiva el que s’observa son períodes de creixement substancial i altres períodes de menor activitat. En concret, al gràfic 1 observem tres anys d’increments destacables al 1987, al 2008 i al 2015.
Aquets increments, estan relacionats notòriament amb algunes lleis estatals. En concret, amb la Ley 5/1983 de 29 de junio de presupuestos del Estado, medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, que va suscitar 194 del 311 expedients presentats al TC el 1987 (62%), mentre que la Ley Orgánica 1/2004 de 28 de diciembre de medidas de protección integral contra la violencia de género va propiciar 240 dels 285 expedients presentats al 2008 (84%). En una menor proporció, al 2015, el Real Decreto-ley 20/2012 de 13 de julio, de Medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad va motivar 46 de les 173 qüestions d’inconstitucionalitat plantejades al TC (26%).
Gràfic 1 Evolució en el nombre d’expedients qüestions d’inconstitucionalitat al TC espanyol
Font: Elaboració pròpia a partir de la base de dades del projecte The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
En segon lloc, en relació a la decisió presa pel TC, del total d’expedients oberts per qüestions d’inconstitucionalitat, el 65% (2.565) han acabat o han estat objecte de diferents tipus d’interlocutòria. Mirant més en detall aquesta dada, s’observa que en el 24,5% dels casos aquestes qüestions d’inconstitucionalitat no han estat admeses (964 dels expedients iniciats), mentre que un 24% (945) sobre el total han estat acumulades. Només en el 35% (1363 casos) hi hagut una sentència. D’aquestes, tal com mostra el gràfic 2, s’han desestimat el 57% de les qüestions d’inconstitucionalitat plantejades pels diferents tribunals, mentre que el 24,5% han estat estimades parcialment i només 2,2% han sigut estimades. És a dir, en termes numèrics, en una majoria dels casos es dona per bona la decisió prèvia del legislador, o, en unes altres paraules, es valida la constitucionalitat de les lleis impugnades.
Gràfic 2: Resultat de les sentències del TC sobre qüestions d’inconstitucionalitat de 1981 a 2023
Font: Elaboració pròpia a partir de la base de dades del projecte The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
En tercer lloc, pel que fa al tipus de tribunals que de forma més activa han presentat qüestions d’inconstitucionalitat, destaquen els Tribunals Superiors de Justícia (46,5%) i els Jutjats de Primera Instància (38%), com a tribunals que inicien la majoria d’expedients, tenint en compte la totalitat de resolucions (interlocutòries i sentències). Amb una proporció bastant menor, es troben les Audiències Provincials amb un 5,7% dels expedients de qüestions d’inconstitucionalitat; l’Audiència Nacional amb un 2,9% i el Tribunal Suprem amb l’1,9%.
Si a més a més, s’observen els resultats de les sentències per tipus de tribunal, la majoria de les qüestions d’inconstitucionalitat que acaben en sentència son desestimades. En el cas dels Tribunals Superiors de Justícia, els més actius, la sentència del TC ha desestimat el 61% dels casos (en comptades ocasions han estat estimades del tot, tan sols dos casos al llarg del període analitzat), mentre que en el 23% dels casos han sigut parcialment estimades. El mateix succeeix amb els Jutjats de Primera Instància, els segons a presentar qüestions d’inconstitucionalitat, les sentències son desestimades parcialment en un 57% dels casos i estimades parcialment en un 21% dels casos.
El resultat, s’inverteix quan s’observen les sentències presentades pel Tribunal Militar o per una sala del propi TC, en el primer cas, son estimades parcialment el 100% dels casos i en més d’un 85% en el segon cas. És important detallar que el Tribunal Militar ha iniciat 22 expedients, dels quals 20 han sigut resolts amb una interlocutòria d’extensió o no admesos a tràmit, mentre que els dos restants han acabat amb una sentencia que ha estimat parcialment la qüestió plantejada. El Tribunal Suprem també té un percentatge elevant de sentències amb una estimació parcial, en concret 59%, mentre que en el 35% dels casos s’han desestimat.
Gràfic 3. Percentatge del resultat de les sentències sobre qüestions d’inconstitucionalitat per tipus de tribunal (1981-2023)
Font: Elaboració pròpia a partir de la base de dades del projecte The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
Finalment, es poden observar diferències en el nombre de qüestions d’inconstitucionalitat que es presenten sobre lleis autonòmiques i sobre lleis estatals. En nombres totals, s’han presentat 2.820 casos sobre lleis estatals i 1.099 sobre lleis autonòmiques (72% i 28%) respectivament. A nivell del resultat, dels casos que han arribat a una sentència, i pel que fa a les lleis estatals, el TC ha donat la raó al legislador en 68% dels casos, és a dir, la sentència desestima total o parcialment el cas plantejat. En el cas de les lleis autonòmiques, la proporció s’inverteix, són més els casos estimats, en els que el TC dona la raó al tribunal que fa la impugnació (48%), que els casos en els que s’ha donat la raó al legislador (41%), és a dir, la sentència desestima total o parcialment el cas plantejat. Aquestes tendències es poden observar en el gràfic 5.
Gràfic 4. Percentatge de sentències i el seu resultat sobre qüestions d’inconstitucionalitat per lleis autonòmiques i estatals (1981-2023)
Font: Elaboració pròpia a partir de la base de dades del projecte The Spanish Constitutional Court and the Regional High Courts: analysis of unconstitutional questions from the eigthies to present (IEA PRE166/23/00005).
Aquestes dades, evidentment, no expressen la importància de les sentències o les implicacions jurídiques que poden arribar a tenir en termes de modificació substancial, o no, de les lleis impugnades, però si ens donen una perspectiva de com han evolucionat les dades sobre qüestions d’inconstitucional al TC espanyol. Per exemple, en quant al número total al llarg del temps, contràriament al que diuen alguns estudis, no s’observa un creixement estable al llarg del temps que indiqui que cada vegada es presenten més, sinó que existeixen moments puntuals d’increment del les qüestions, relacionats amb algunes lleis en concret. També en quant al resultats de les sentències, son molt més aquelles que donen la raó al legislador (57% de les sentències desestimen el cas) que les que el contradiuen (24%). No obstant això, les dades exposades també indiquen que en l’anàlisi per tribunals existeixen matisos que seria important analitzar amb més profunditat a partir de casos concrets. El mateix pel que fa al tipus de llei impugnada, clarament es dona més la raó al legislador estatal que al legislador autonòmic, tot i que igualment caldria fer un anàlisi jurídic sobre casos concrets per arribar a conclusions sobre el contingut i les impli
[i] Bercholc, Jorge O. (2017), Estudios comparados. El Tribunal Constitucional de España a través del Control de Constitucionalidad: el rol desempeñado por el Tribunal Constitucional en el sistema político-institucional español, Madrid: Tirant lo Blanc.
[ii] Romboli, Silvia (2020). La virtualidad de la cuestión de inconstitucionalidad en la protección de los derechos de los particulares. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 24(1), 83-115. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/aijc.24.03
[iii] Pérez Tremps, Pablo La cuestión de inconstitucionalidad en el derecho español Estudios Constitucionales, vol. 3, núm. 1, 2005, pp. 127-148, Centro de Estudios Constitucionales de Chile Santiago, Chile
[iv] Aquesta recerca s’ha desenvolupat en part durant una estada de recerca portada a terme al llarg del mes de juliol de 2024 amb el suport de l’Observatori de Dret Públic (IDP) al Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
