7.- 40 anys de Constitució – Sobre les opcions constitucionals i el seu desenvolupament: el sistema electoral al Congrés i al Senat, per Francesc Pallarés

El sistema electoral és el mecanisme de transformació de vots en escons, una peça clau en la configuració de la relació de representació, columna vertebral de les democràcies representatives. Nombrosos estudis han assenyalat les disfuncions per al bon funcionament de la relació de representació que representa el nostre sistema electoral, tant al Congrés com al Senat. Aquest text pretén recollir i aportar elements per a una reflexió sobre aquest tema.

Les opcions de la CE.

L’actual estructura bicameral de les Corts, l’elecció del Congrés per sufragi universal, directe i secret i un Senat de representació territorial, figurava en l’articulat de la predemocrática Llei per a la Reforma Política de 1976 del govern Suárez. En la seva Disposició Transitòria per a les primeres eleccions estableix, a més: un Congrés de 350 escons; la província com a circumscripció, amb un mínim inicial d’escons per a cadascuna i la resta d’acord a la població; la seva distribució entre candidatures sistemàticament proporcional i requerint un percentatge mínim de vots per a poder participar en la distribució. Per al Senat estableix la província com a circumscripció, amb 4 escons igual per a totes (específic per a les illes, Ceuta i Melilla) a distribuir mitjançant sistema majoritari.

El també Reial decret de UCD per a regular les eleccions de 1977, precisa aquells aspectes del sistema electoral que no van quedar establerts en la LRP. Així: per al Congrés fixa el mínim inicial de 2 escons per a cada circumscripció; mètode proporcional d’Hondt, amb vot de llista tancada i bloquejada i una barrera mínima del 3% de vots, per a la distribució d’escons entre candidatures. En relació al Senat, estableix vot limitat a un màxim de 3 candidats/as per part de l’elector quedant elegits els/as 4 candidats/as amb més vots en cada circumscripció.

En les eleccions de 1977, els ciutadans atorguen a UCD el 34,6% dels vots, obtenint pel sistema electoral el 47% dels escons (165) al Congrés i el 57% dels senadors, mostrant el “encertat” per a UCD del disseny electoral que havia impulsat.

La Constitució de 1978 (CE) no innova en relació al sistema electoral al Congrés i al Senat, incorporant els elements bàsics establerts en l’anterior normativa (excepte senadors reals). Estableix un Congrés entre 300-400 diputats/as, triats per sufragi universal; la província com a circumscripció amb un mínim inicial d’escons per a cadascuna i la resta en proporció a la població; i representació proporcional per a la distribució d’escons entre candidatures. Defineix el Senat com a cambra de representació territorial i estableix 2 vies per a accedir a l’escó de senador. 1) elecció directa per sufragi universal, amb la província com a circumscripció, aplicant un criteri de “paritat federal” en atribuir 4 escons per igual a cadascuna (específic per a les illes, Ceuta i Melilla; 2) en lloc dels “senadors reals” estableix l’elecció indirecta per l’Assemblea de la CA d’1 senador per CA més 1 addicional per cada 1 milió sencer d’habitants. En definitiva, la CE constitucionalitza les opcions de sistema electoral contingudes en la normativa predemocrática.

Les eleccions de 1979 i 1982 es realitzen encara sobre la normativa de 1977. En 1985, amb govern del PSOE, s’elabora la primera Llei electoral de la democràcia (LOREG), que podia introduir alguns canvis per a pal·liar els coneguts dèficits en la representativitat. Així, el nombre d’escons del Congrés, el nombre d’escons fixos inicials per circumscripció, el tipus de fórmula proporcional, la barrera mínima, eren (i són) són aspectes disponibles en el marc de la CE; com també ho és el sistema electoral al Senat per als senadors d’elecció. Avançada la consolidació de la democràcia i amb l’Estat Autonòmic en funcionament, ja no tenien sentit arguments que podien donar justificació al sistema anterior malgrat les disfuncions que presentava. No obstant això, des de la talaia de la seva majoria absoluta el PSOE opta per no canviar i espera consolidar-se obtenint els beneficis del sistema electoral que anteriorment van afavorir a UCD.

Els efectes

Congrés

L’actual sistema electoral al Congrés produeix un greu problema de desigualtat en el valor de representació del vot dels ciutadans en funció de la província en quina resideixin i del partit al qual votin. Afecta de ple al bon funcionament de la relació de representació, que es manifesta a més en desajustaments i disfuncions en el sistema de partits i el funcionament institucional.

– Desigualtat en el valor del vot en funció de la província en què es resideix. Existeixen grans desigualtats de distribució de la població entre províncies i, amb 2 escons fixos per província, el topall de 350 no és xifra suficient perquè les més poblades arribin a tenir el nombre d’escons que proporcionalment els correspondria perquè el nombre d’habitants per escó fos aproximadament igual en totes. Aquest sistema produeix un quocient habitants/escons sensiblement menor en les circumscripcions amb menys habitants en comparació amb les més poblades. Així, en 2016, un escó va costar en mitjana 25.000 vots en Soria o bé 30-35.000 en les 8 províncies amb 3 escons. En canvi, va costar 97.000 vots a Madrid (36 escons), o una mitjana de 86.000 vots en les 7 províncies amb 10 escons o més. Diputats/as amb igual vot en el Congrés “costen” 3-4 vegades més vots en les circumscripcions “grans” que en les “petites”, és a dir, que el valor de representació del vot és clarament superior a les províncies menys poblades que en la resta, especialment les més poblades. Per què el vot d’uns ciutadans ha de valer més que el d’uns altres per a aprovar o rebutjar una llei que afecta a tots per igual? Per què el vot uns ciutadans ha de valer més que el d’uns altres per a la investidura de govern? Aquesta desigualtat en el nostre sistema supera clarament a la de totes les democràcies avançades i de molts altres països: Entre 77 països amb eleccions, i en una classificació de major a menor igualtat en el valor del vot, Espanya apareix en el lloc 51 !! amb un nivell de desigualtat molt per sobre de la mitjana.

– Desigualtat en el valor del vot en funció del partit al qual es vota. Sobre el criteri de distribució anterior es configuren un gran nombre de circumscripcions amb un nombre d’escons insuficient (menys de 6) perquè, en un sistema multipartidista, el criteri de proporcionalitat pugui ser efectiu i el percentatge d’escons sigui similar al dels vots obtinguts pels partits. En el nostre cas, a més, el mètode d’Hondt té efectes més favorables als grans partits que altres fórmules proporcionals. En definitiva, només els grans partits a nivell de circumscripció arriben a poder obtenir escons, perdent-se els vots dels ciutadans atorgats a altres partits (mitjans i petits). En 2016, per exemple, Cs només va poder obtenir escons en 3 de les 25 circumscripcions de 3 a 5 escons, malgrat haver obtingut en la majoria d’elles entre 10-15% dels vots. Sobre aquestes bases, el nostre sistema actual és el que té efectes menys proporcionals entre tots els sistemes proporcionals en les democràcies avançades.

Taula 1. Percentatges de vots i escons en les circumscripcions amb menys de 6 escons

Complementàriament, les circumscripcions amb menor nombre d’escons (menys de 6), on més limitada està la proporcionalitat, són també aquelles on el vot té major valor de representació. En conseqüència, les opcions majoritàries en elles es beneficien per partida doble, tant pel seu accés gairebé exclusiu a la representació, com pel major valor de representació del vot. Per tant, queda més beneficiat pel sistema electoral el partit amb millor implantació en aquestes circumscripcions que, en la seva gran majoria, han mostrat clara orientació conservadora. En 1979 UCD va ser l’opció més votada en totes elles. Per part seva, en totes les eleccions des de 1996, el PP ha estat el més votat en 20 de les 26 circumscripcions de 2-6 escons, amb resultats més variables en les altres. Només en 1982 i 1986 el PSOE va trencar l’hegemonia conservadora, sent el més votat en 20 d’aquestes circumscripcions.

La penalització en la representació afecta igualment a la distribució entre partits de tot un conjunt de recursos polítics, en utilitzar-se com a criteri (exclusiu o parcial) el nombre d’escons: sobre el finançament dels partits i les campanyes electorals; en la distribució de recursos i responsabilitats en les tasques parlamentàries; en les diferents formes de relació amb altres òrgans institucionals, entre altres aspectes.

Té també influència sobre l’estructura del sistema de partits. Entre els votants favorables a partits mitjans/petits genera incentius a l’anomenat “vot útil” a favor de l’opció majoritària més pròxima o “menys dolenta”, configurant un mecanisme de “xantatge” a l’elector per a no “perdre” el valor del seu vot, afavorint així la dinàmica bipartidista.

En conjunt, el sistema crea desigualtat entre ciutadans, falseja la representació de les seves preferències, altera la competició política i distorsiona el funcionament de mecanismes institucionals i de la rendició de comptes.

Senat

Per les raons del seu incoherent i fins i tot contradictòria configuració constitucional i de representació, l’únic criteri sobre el qual es pot valorar la representativitat del Senat és la seva adequació a les preferències del cos electoral. Així ho han entès també els ciutadans el vot dels quals al Senat ha seguit plenament l’orientació del seu vot per al Congrés. Sobre aquesta base, i donat el sistema majoritari de vot limitat, el partit més votat al Congrés obtenia normalment 3 escons i el segon partit 1 escó.

Taula 2. Senadors d’elecció i vot al Congrés: Evolució 1982-2016

S’ha vingut configurant així, un Senat monopolitzat en el 90% dels seus escons pels dos grans partits, amb majoria del PSOE entre 1982-89 i del PP des de 1996 d’ara endavant. Fins i tot en 2015 i 2016, PP i PSOE obtenen el 82% dels senadors d’elecció, amb només el 52% dels vots. D’aquesta manera el Senat es converteix en un perfecte amplificador dels incentius al bipartidisme derivats del sistema electoral al Congrés

La utilització de majories prefabricades mitjançant un sistema electoral que altera de manera tan substancial les preferències reals dels electors no deixa de plantejar problemes de legitimitat, per més legal que sigui. Pot no ser greu normalment per al procés legislatiu ordinari, però sí que pot ser-ho pel paper que té atribuït en situacions d’especial importància (art.155, reforma constitucional).

També en altres aspectes (finançament, nomenament de magistrats, per ex.) atribueix als partits majoritaris uns recursos i una capacitat d’intervenció molt superior a la que correspon pel seu suport ciutadà electoral.

Un canvi de transició

Els plantejaments i estratègies polítiques en presència no condueixen a la formació de majories en les dues cambres per a una reforma constitucional que, entre altres necessaris aspectes, abordi els elements disfuncionals relatius al sistema electoral del Congrés i a la figura en el seu conjunt del Senat. Donada la gravetat dels problemes, han de plantejar-se solucions transitòries que permetin reduir les disfuncions del sistema electoral fins que es realitzi la reforma constitucional. La via per a això factible és la modificació de la LOREG.

En relació al Congrés, l’única possibilitat per a reduir les diferències en el valor del vot entre províncies seria passar d’un mínim inicial de 2 escons a 1, augmentant al mateix temps el nombre d’escons a 400. No obstant això, el joc de la proporcionalitat quedaria així més limitat en un nombre encara important de circumscripcions, si bé reduiria la penalització a unes altres. En conjunt, suposaria una certa reducció de la desigualtat. En contrapartida, augmentar el nombre total d’escons i/o reduir el seu número en algunes circumscripcions, introdueix costos en aportar arguments per als contraris al canvi i a la recerca de rèdit electoral.

Per part seva, les importants desigualtats en el valor de representació del vot derivades de la falta de proporcionalitat, especialment en les 26 províncies amb menys de 6 escons, poden pal·liar-se mitjançant un canvi en el mètode proporcional utilitzat. Des de diversos àmbits i en diversos fòrums s’han plantejat el mètode Sainte-Laguë i el de la quota Hare. El mètode Sainte-Laguë té un funcionament similar al d’Hondt però en lloc d’aplicar en el divisor la sèrie correlativa (1, 2, 3, 4, …), s’aplica la sèrie de número imparells (1, 3, 5, …).

El mètode de la quota Hare, en un primer pas, en cada circumscripció es divideix el total de vots vàlids pel nombre d’escons a distribuir, obtenint-se un “quocient general” que representa el cost mitjà en vots d’un escó. A continuació es divideix el núm. de vots a cada partit per aquest quocient general, obtenint el “quocient de partit”, que indica, en la seva part sencera, quants escons li corresponen. Si en sumar els escons de tots els partits encara queda algun/s per distribuir s’ordenen de major a menor les restes no utilitzades (o la part decimal) en obtenir el quocient de partit i es van atribuint correlativament un a un els escons als partits, de major a menor resta.

Taula 3. Congrés amb fórmules electorals alternatives:

Tots dos mètodes permeten un accés més fàcil a la representació als partits “mitjans” en les circumscripcions petites. A mesura que les circumscripcions són majors els efectes de tots dos sistemes pràcticament s’igualen, i també amb el d’Hondt. Aplicats als resultats al Congrés Sainte-Laguë i Hare produeixen una millor adequació entre representació parlamentària i suport electoral.

Per al Senat

Per a l’elecció dels 208 senadors per sufragi universal, la CE només estableix circumscripcions provincials amb 4 escons per igual. Admet per tant un mètode d’elecció diferent de l’actual. No es tracta ara de dissenyar un nou Senat ni de plantejar la necessitat o no d’aquesta Cambra. Mancat actualment d’alguna lògica de representativitat (senadors autonòmics apart), es tracta de donar una base de representativitat al Senat establert per la CE evitant, en la mesura que sigui possible, les disfuncionalitats derivades del seu actual sistema d’elecció. En aquesta direcció l’única via ara possible és acostar la configuració del Senat a les preferències dels electors, aplicant un sistema proporcional. Per a evitar les distorsions derivades de la petita grandària de les circumscripcions les fórmules més convenients són les mateixes fórmules proporcionals abans plantejades per al Congrés: Sainte-*Laguë o bé quota Hare, amb candidatures de llista tancada que podria ser no bloquejada.

Taula 4. Senadors d’elecció: fórmules electorals alternatives

Amb el nou sistema, el Senat no presentaria una composició molt diferent a la del Congrés i la major proporcionalitat de representació permetria un major joc de majories i equilibris. En aquest marc, la major similitud entre totes dues cambres podria facilitar consensos en elles per a desplaçar a l’actual segona cambra algunes funcions més rellevants.

Des de la perspectiva de l’elector, canviar a vot de llista tancada i distribució proporcional atorga major simplicitat i claredat al vot que el sistema actual. En principi no serien d’esperar grans diferències entre el vot dels electors al Congrés i el seu vot al Senat, però les característiques del nou sistema permetrien a l’elector contemplar opcions de vot estratègic entre totes dues cambres; i la introducció del vot preferencial afegiria un nou incentiu. Tot això redundaria també en una revaloració del Senat.

Són políticament factibles aquests canvis? Els interessos partidistes han determinat la gènesi i el desenvolupament del sistema electoral. Actualment, tot sembla indicar que a Espanya la representació s’estructurarà al voltant de 4-5 forces de nivell estatal, i fins i tot més en algunes CCAA. En una situació de volatilitat i incertesa d’evolució en relació als suports electorals, com l’actual, sembla si més no arriscat situar-se en la posició de beneficiat i apostar pel manteniment del sistema vigent. Vists els seus efectes, els riscos són evidents, i la proporcionalitat es configura com a punt de referència per als interessos partidistes davant les inseguretats. Existeixen, doncs, incentius partidistes per al canvi proporcional, i la formació d’una àmplia majoria per a aquest canvi. D’altra banda, contribuir a una millora del nostre sistema representatiu conté també incentius d’imatge per als partits.