La reforma del poder judicial en l’Estat Autonòmic

El Seminari sobre aquest tema realitzat recentment per la Fundació Jiménez Abad i l’Institut de Dret Públic a Saragossa va reunir a una trentena de professors i jutges. Les principals idees es recolliran en una publicació i al seu torn seran objecte de debat en el Fòrum de les Autonomies (Senat, 17 de juny), però a continuació s’avança un resum dels punts principals de discussió.

Després de l’experiència de 35 anys de Constitució, destaquen dues idees: la descentralització realitzada per l’Estat autonòmic amb prou feines ha arribat al poder judicial, i el seu òrgan de govern, el Consell General del Poder Judicial (CGPJ), creat per dotar-li de més independència enfront de l’Executiu, ha estat un fracàs per la seva politització. En ambdues adreces s’imposen reformes, que poden ser de diferent abast, segons afectin o no a la Constitució. Al marge de l’enfocament territorial, probablement també es requereixen canvis en altres aspectes del propi sistema judicial, que no es tracten aquí.

En els sistemes federals, la divisió vertical del legislatiu i de l’executiu de vegades arriba al poder judicial (EUA, Alemanya) i altres vegades no (Àustria, Bèlgica), perquè finalment el Jutge en dictar sentència només aquesta sotmès a la llei, sense dependre de cap institució. De totes maneres, l’estructura unitària o federal de l’Estat actua sobre els Jutges i tribunals per dues vies, la llei que han d’aplicar (federal o estatal) i les decisions administratives sobre el personal que serveix als Jutjats i tribunals. A Espanya, la Constitució no va dissenyar un model clar, però essencialment va mantenir el sistema judicial sense descentralitzar.

La posició i les funcions dels TSJCA i del TS

Els TSJCA es van constituir al maig de 1989, amb tres Sales, la primera civil i penal, la Contenciós-Administrativa i la Social. Cadascuna d’aquestes Sales hauria de tenir unes funcions que fossin funcionals per al conjunt de Jutges i Tribunals situats en la CA respectiva, d’una banda, i respecte al TS, per una altra. La seva regulació es troba en els art. 73 i ss de la LOPJ.

A la Primera Sala, la reforma introduïda per la Llei 1/2000 en la LEC va produir una escissió dels recursos de cassació i extraordinari de revisió en l’ordre civil: Els TSJCA coneixen aquests recursos si es funden en infracció de normes de drets civil foral o especial, propi de la CA, i en canvi corresponen al TS si els recursos es funden en una llei estatal. La línia de reforma més lògica seria que la cassació davant el TSJCA inclogués tant el dret autonòmic com l’estatal, deixant per al TS només la cassació per unificació de doctrina. Aquesta via per reduir la càrrega del TS sembla millor que la recent (Llei 37/2011) elevació de les quanties dels recursos de cassació, que suposen una opció restrictiva de la tutela judicial.

En la seva funció penal, la Sala primera coneix els recursos d’apel·lació contra resolucions dictades en primera instància per les Audiències Provincials i a més jutja als polítics de la CA que tenen la protecció del aforamiento. En la reforma de la Llei d’Enjudiciament Criminal, que s’aquesta tramitant, se li atribueix també la segona instància en la jurisdicció penal, que fins ara no existia malgrat resultar obligada pels convenis internacionals ratificats fa molts anys.

En el Contenciós-Administratiu la distinció competencial TS-TSJCA s’ha fet fins ara per especialitat, segons la llei aplicable fos estatal o autonòmica. Els TSJCA són l’última instància en la interpretació del dret autonòmic, però la interpretació final del dret estatal permet accedir al Tribunal Suprem a través de la cassació. Sembla convenient passar al model de plenitud, de manera que el TJSCA sigui l’ordre jurisdiccional en el qual s’esgoten els recursos ordinaris, quedant únicament al TS la cassació per unificació de doctrina. Això podria lligar-se a una major obertura del recurs, sense límits per la quantia o la matèria i basat solament en l’interès casacional, semblant a l’interès constitucional que el TC ha incorporat per al recurs d’empara. En aquest cas, la unificació de doctrina seria en si mateixa part de l’objectiu de la cassació.

En tot cas ha de reconèixer-se que en l’actualitat les Sales del Cont-Adtvo del TS estan pràcticament al dia (resolen dins de l’any), però això en part és a causa de raons discutibles que han disminuït molt el volum de recursos, com l’elevació de la quantia per accedir a la cassació, la creació de les taxes i la condemna en costes (preceptiva des de 2011) i en menor mesurada l’obligació dels funcionaris de tenir advocat per recórrer.

La Sala social del TSJCA coneix els recursos contra les resolucions dictades pels Jutjats socials de la Comunitat Autònoma, així com dels recursos de suplicación i els altres que preveu la llei contra les resolucions dels jutjats del mercantil de la comunitat autònoma en matèria laboral. La Sala social del Tribunal Suprem coneix dels recursos de cassació i extraordinari de revisió d’aquest ordre jurisdiccional (art. 59). La Sala social del TSJCA és un bon exemple de coneixement ple del dret estatal aplicable per l’òrgan judicial autonòmic, amb una cassació limitada davant el TS.

El Consell General del Poder Judicial i la possible descentralització del govern del poder judicial.

L’art. 122.2 CE atribueix al CGPJ el govern i gestió dels Jutjats i Tribunals, en atribuir-li les següents funcions: nomenaments, ascensos, inspecció i règim disciplinari. Com tradicionalment a Espanya el Govern havia utilitzat aquests àmbits per influir en l’orientació dels tribunals, la Constitució va seguir l’exemple italià i francès i va encarregar aquestes tasques a un òrgan independent del Govern. Segons el nostre criteri, aquesta solució ha portat com a conseqüència dos problemes: l’escassa relació de l’òrgan constitucional amb les CCAA i la seva enorme politització partidista.

La falta de relació entre el CGPJ i les CCAA s’ha pretès pal·liar amb l’anomenat “vocal territorial”, que solament és un vocal del CGPJ al que s’encomana que es cuidi especialment dels problemes dels jutges en una CA, per raó de la seva vinculació personal (residir, haver nascut, tenir família…). Evidentment aquesta no és una forma de descentralització, que no existeix per tant per a jutges i magistrats, que depenen del CGPJ, ni per a secretaris i un altre personal, que depèn del Ministeri. Només la part més administrativa es gestiona per les CCAA que hagi assumit aquesta competència (12 sobre 17 CCAA). A més, en cada CA cal distingir entre Conselleria i sala de govern dels TSJCA, de les Audiències provincials i els Jutges Degans. Les funcions que realitzen aquests òrgans són de mera gestió interna.

D’altra banda, el govern del poder judicial compta amb diferents subjectes competents que actuen de forma descoordinada i amb interessos al seu torn diferents. Així, el CGPJ, el Govern de l’Estat i els Governs autonòmics amb competències en la matèria, i les Sales de Govern dels diferents òrgans jurisdiccionals. Per tant, un problema seriós que es planteja és la falta de coordinació entre tots aquests òrgans, que actualment no assegura ni la Conferència Sectorial de Justícia, ni la Conferència de Presidents de TSJCA, que no té aquesta funció.

Dins d’aquest entramat de dificultats cal comptar amb la feblesa del CGPJ, principalment per la seva politització i falta d’arrelament en els tribunals. La politització del CGPJ s’ha vinculat de vegades amb els models de composició de l’òrgan (lleis de 1980, 1985, i 2001) però segurament el problema real sobrevola a tots aquests models, perquè és general en les pròpies associacions de jutges i en l’elecció parlamentària dels membres. En qualsevol cas, hi ha pràctica unanimitat a acceptar el fracàs de l’autogovern judicial, per remedar el títol del llibre de Diego Iñiguez (2008).

És conegut que els Estatuts d’Autonomia reformats a partir del 2006 van propugnar diverses vies de descentralització. Els Estatuts català i andalús de 2007 van optar per un Consell Judicial com a òrgan desconcentrat del CGPJ que, al costat dels membres d’ofici que existeixen a les Sales de Govern dels TSJCA, s’integrava amb juristes destacats designats pel Parlament autonòmic. També és sabut que la STC 31/2010 va anul·lar aquest precepte per raons competencials i va remetre a la llei orgànica qualsevol aspecte de l’àmbit judicial, sense que fins a aquest moment s’hagi desenvolupat cap.

La solució d’aquest problema, situat en el marc constitucional, no és fàcil, ni tan sols en la perspectiva d’una reforma constitucional. La marxa enrere suprimint directament el CGPJ és poc atractiva: en molts països aquests òrgans tenen problemes però no deixa d’augmentar el nombre de països que els han creat en substitució de les funcions del govern. D’altra banda, resulta poc estimulant la idea de crear 17 petits CGPJ, si hem constatat el fracàs de l’original.

Dins del marc constitucional actual, la proposta més ambiciosa seria la creació d’una Agència estatal que fos capaç de coordinar estructuralment els diversos òrgans que governen el poder judicial, però tindria l’inconvenient de mantenir un CGPJ criticat majoritàriament. En un enfocament de constitutione ferenda cap la via d’atribuir les funcions enumerades en l’art. 122.2 CE a les actuals Sales de Govern dels TSJCA, sense “contaminació” parlamentària ni intervenció de les associacions.