Els processos de secessió davant del Dret internacional, per Xavier Pons Rafols

(English version).

El fenomen de la secessió d’Estats, és a dir, que parts del territori d’un Estat existent s’acabin convertint en nous Estats independents, no és nou. Té els seus diferents moments històrics i més enllà dels processos viscuts amb la finalitat de la guerra freda en els anys noranta del segle passat ens trobem ara que s’estan també plantejant tensions secessionistes en Estats democràtics membres de la Unió Europea. Escòcia i Catalunya són dos clars exemples d’això, però no són els únics i, segons com evolucionin, diversos països membres de la Unió Europea podrien veure’s immersos en aquestes tensions. Tensions polítiques que, en contextos democràtics, han de poder canalitzar-se pacífica i democràticament amb ple respecte als ordenaments interns i a l’organització política i territorial que en cada ordenament s’estableixi. Aquesta remissió als ordenaments interns és també la resposta primigènia del Dret Internacional.

En efecte, des del punt de vista del Dret Internacional una secessió unilateral només és contemplada en els supòsits de descolonització i d’exercici del principi de la lliure determinació dels pobles. Així ho venia a reconèixer en el seu Informe núm. 4 el mateix Consell Assessor per a la Transició Nacional establert per la Generalitat de Catalunya, encara que ha d’indicar-se que, en termes estrictament jurídics, tampoc es tracta aquest supòsit d’una secessió, atenent al fet que en el Dret Internacional es considera que el territori sotmès a dominació colonial té una condició jurídica diferent a la de l’Estat colonitzador. Per aquest motiu entre el principi de la integritat territorial dels Estats i el principi de la lliure determinació no existeixi contradicció, ja que el primer cedeix en aquest cas, per tractar-se d’un supòsit de descolonització i d’exercici de la lliure determinació. En aquest sentit, resulta meridianamente clar i pacífic que el principi de la lliure determinació dels pobles, tal com està enunciat en els instruments de les Nacions Unides, s’orienta cap als pobles sotmesos a dominació colonial o ocupació estrangera i no resulta -en absolut- pertinent a les tensions secessionistes en Estats democràtics membres de la Unió Europea.

Més enllà dels supòsits de descolonització, el Dret Internacional considera els processos de secessió i d’aparició d’un nous Estats com a fenòmens pre-jurídics, davant els quals només respon en la mesura en què l’aparició d’aquests nous Estats és realment efectiva o en la mesura en què, en aquest context, s’estiguin produint greus violacions dels drets humans o es produeixi una situació que constitueixi una amenaça a la pau i la seguretat internacionals, que exigeixi l’actuació del Consell de Seguretat. En altres paraules, en el Dret Internacional no existeixen normes i principis que permetin fonamentar un dret unilateral a la secessió i, per tant, emparar en aquest ordenament jurídic la legalitat d’una eventual declaració unilateral d’independència.

El Dret Internacional ni autoritza ni prohibeix les declaracions unilaterals d’independència, perquè les entén com un fet aliè a aquest ordenament, en tractar-se d’un supòsit de caràcter intern, i es limita tan sols a reconèixer, si escau, els efectes o conseqüències jurídiques internacionals que puguin derivar-se d’unes determinades realitats polítiques existents i efectives. Si el supòsit que es presentés fos el d’una secessió pacífica i acordada, el Dret Internacional atendria a les conseqüències de l’existència d’un nou Estat i la resta dels Estats podrien o no reconèixer-ho. Si la secessió no és pacífica i acordada, són uns altres els principis pertinents, com el de la no intervenció dels Estats en els assumptes interns d’un altre Estat o el de la prohibició de l’ús o amenaça de la força o el del respecte dels drets humans.

La pràctica internacional, a més, tant en el context de la descolonització com en el context dels nous Estats independents de l’Europa central i oriental, avala el reconeixement dels límits territorials preexistents, reafirma la integritat territorial dels Estats i nega la viabilitat de les secessions recursivas. En aquest ordre d’idees, hi ha qui pretén sostenir que l’Opinió consultiva de 2010 de la Cort Internacional de Justícia en relació amb la declaració unilateral d’independència de Kosovo fonamenta la legalitat internacional d’una hipotètica declaració unilateral d’independència, alguna cosa, al meu judici, completament erroni. Em sembla més aviat que s’ha abusat, de manera simple i descontextualizada, del pronunciament de la Cort Internacional de Justícia sense analitzar a fons el contingut de l’Opinió consultiva, igual que tampoc s’ha prestat l’atenció requerida als profunds i interessants raonaments jurídics empleats pel Tribunal Suprem canadenc en l’assumpte del Quebec.

En tot cas, no pot excloure’s un dret de separació de l’Estat a comunitats territorials la identitat ètnica de les quals, religiosa, lingüística o cultural és perseguida reiteradament per les institucions centrals i els seus agents perifèrics, o els membres dels quals són objecte de discriminació greu i sistemàtica en l’exercici dels seus drets civils i polítics, de manera que es produeixin violacions generalitzades dels drets humans fonamentals dels individus i dels pobles. En aquest sentit, d’un costat, potser, excepcionalment, el Dret Internacional pot reconèixer i emparar una secessió unilateral si es justifica com a últim recurs -una secessió com a remei- davant una situació de violació greu dels drets humans i del propi principi de lliure determinació en la seva dimensió interna, com el cas de Kosovo il·lustra clarament. D’un altre costat, també excepcionalment, el Dret Internacional rebutja determinades declaracions unilaterals d’independència no pel seu caràcter unilateral sinó per la seva connexió amb la violació de normes i principis essencials d’aquest ordenament jurídic, com el cas de Crimea il·lustra també clarament.

En un context democràtic totes les aspiracions polítiques han de poder canalitzar-se en el respecte de l’estat de dret, la base sobre la qual es construeixen societats justes i equitatives. Referent a això, i malgrat el feble consens internacional sobre el seu precís significat, no hi ha dubte que en els últims anys el Dret Internacional està assistint a l’emergència de l’estat de dret com un principi o valor de caràcter universal. És cert que, potser, no constitueix encara una obligació jurídica en el plànol internacional, però ho és sens dubte en el plànol europeu, i la recent evolució del Dret Internacional ha manifestat clarament el caràcter indissociable de les nocions de democràcia, drets humans i estat de dret. En aquest sentit, des de la perspectiva del Dret Internacional, resulta inconsistent una actuació unilateral secessionista en un context de caràcter democràtic, com les aproximacions de Quebec i Escòcia han posat de manifest.