El disseny top down del programa Next Generation EU: un desenvolupament “imperfecte” del federalisme europeu?

1. Next Generation EU en els sistemes descentralitzats de govern: la clau de lectura del federalisme a la llum del principi de subsidiarietat

El coronavirus ha provocat enormes dificultats en la capacitat dels Estats per a garantir nombrosos interessos constitucionalment protegits, com són la salut i l’economia pública. En el context europeu, aquest escenari problemàtic ha fet necessària una intensa estratègia de revitalització que s’ha traduït en el massiu paquet de finançament denominat Next Generation EU (NGEU). El nucli de NGEU està constituït pel Fons de Recuperació i Resiliència que, segons el Reglament (UE) 2021/241 del Parlament Europeu i del Consell, es desemborsa en subvencions i préstecs estructurats entorn de sis pilars[1]. Per a beneficiar-se d’aquests, els estats membres (EEMM) havien de presentar un Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) que identificava objectius generals, iniciatives de reforma transformadores, procediments d’implantació, fites i fonts de finançament[2] i el qual havia de remetre’s a la Comissió europea per a la seva aprovació.

És evident que la concepció i gestió de NGEU plantegen un ampli ventall de qüestions jurídiques amb referència al sistema de governança multinivell de la UE. Es dedueix també que el programa implica un aprofundiment del procés federal i de constitucionalització. Tal avanç se suma a canvis significatius que se situen en aquesta línia i que, actualment, estan sorgint en diferents àrees de polítiques europees, entre altres coses per conseqüència de la guerra rus-ucraïnesa.

En lloc d’investigar aquestes transformacions exclusivament en funció del “primer nivell” de governança (UE i EEMM), volem aquí parar esment en l’anomenada federalització europea i, concretament, al seu “segon nivell” (UE/EEMM i ens subestatals). En realitat, situar NGEU com a part d’aquesta mena d’anàlisi més àmplia, ofereix l’oportunitat de contemplar la situació de desenvolupament i la “qualitat” d’aquest experiment sui generis, encara en curs, que és el federalisme europeu.

A aquest propòsit, ja ha estat posat àmpliament en evidència[3] que el disseny de NGEU, encara que disposi de mesures redistributives “revolucionàries”, no hauria tingut prou en compte el paper de les regions ni de les entitats locals. Per exemple, segons els criteris d’assignació dels recursos del PRTR espanyol[4] formalment s’estableix un sistema de co-governança i s’estima que les comunitats autònomes gestionaran fins al 54% dels fons. No obstant això, la concreta capacitat decisional de les regions per a la planificació de les reformes ha resultat reduïda al mer recurs d’una consulta optativa i, per tant, els seus graus de participació es limiten en gran manera a l’execució de resolucions estatals.

D’altra banda, si bé la rigidesa temporal i de formes sol·licitades als EEMM per a accedir a les diferents làmines de l’import pactat va fer possible aconseguir una renovada autonomia econòmica de la UE amb bastant rapidesa, aquest model ha dificultat evidentment la codecisió regional. De fet, a tenor d’un finançament d’extraordinària importància i terminis tan estrictes que havien d’enfrontar el problema de la lentitud administrativa, el programa no podia més que comportar una planificació substancialment verticalitzada. D’aquesta manera, l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat, així com el de cooperació lleial, respectivament prevists en els articles 5 i 4.4 del Tractat de la Unió Europea (TUE), principalment entre la UE i els EEMM, resulta més aviat hipotètica, perjudicant així el sistema de presa de decisions descentralitzat en aquells Estats en els quals el nivell nacional no és l’únic que gaudeix d’autonomia política. Arran d’aquesta aplicació parcial es vaticina una desproporció entre el rigor per a l’assignació de les transferències i la previsió de criteris qualitatius adequats, prou compartits amb els ens subestatals. En efecte, els projectes de reforma afectaran directament els diferents territoris regionals.

Per a interpretar l’arquitectura de NGEU en termes d’Estat autonòmic i rastrejar la seva tendència de manera més transcendental, no sols quant al tema dels fons europeus, és necessari examinar el projecte federal avaluant almenys dues perspectives: l’econòmica i la polític-constitucional.

2. El “federalisme econòmic” i el caràcter fonamental del principi de solidaritat

Dels estudis de federalisme comparat s’extreu que la redistribució econòmica constitueix un problema intricat, particularment quan s’enfronten països molt heterogenis. És cert que la construcció i la consolidació del federalisme es connecten inevitablement amb el principi de solidaritat, que hauria de ser considerat com jurídicament exigible.

Desplegar tal expectativa resulta delicat a la UE, pel fet que, per exemple, recórrer a una solidaritat obligatòria en situacions de crisis, conformement a l’article 122 del TFUE, està expressat en termes bastant genèrics, per això es necessiten instruments tangibles d’actuació. Entre els àmbits centrals per a l’acció política d’integració i la transposició del principi de solidaritat europea se situa justament la política de cohesió. Així i tot, els mecanismes de solidaritat econòmica rarament s’han adoptat a la UE i la fase de negociació entre els executius nacionals, així com de posada en marxa, sovint són controvertides.

En canvi, NGEU representa un pas endavant real en la consolidació d’un federalisme econòmic caracteritzat per despeses redistributives i la “mutualització” del deute dels EEMM, especialment si el confrontem amb els mitjans de la política d’austeritat de la “euro-crisi” [5]. En primer lloc, en aquest cas la UE, a través de l’aprovació d’una sèrie d’actes jurídics secundaris, ha estat capaç d’emetre un deute comú, constituint un nou instrument de finançament, juntament amb la regulació del desemborsament de recursos als EEMM. En segon lloc, NGEU neix en relació amb el Marc Financer Pluriennal (MFP) i intenta introduir nous impostos europeus a través d’un roadmap, amb l’objectiu de reemborsar el capital i els interessos dels fons recaptats en els mercats financers. D’aquesta manera, la UE compleix amb el doble objectiu d’estar en condicions de liderar la recuperació econòmica per mitjà de nous mecanismes per a fer costat econòmicament als EEMM i, al mateix temps, nodrir el mercat europeu gràcies a l’emissió d’un deute comú amb la qual adquireix recursos autònoms. El mecanisme virtuós d’aquest plantejament troba confirmació en l’últim informe semestral 2022 realitzat per la Comissió per al Parlament i el Consell sobre l’execució de l’endeutament, gestió del deute i operacions de préstec, publicat al febrer de 2023.

Així mateix, tal enquadrament jurídic suposa no solament que NGEU s’erigeix íntegrament en el marc dels Tractats europeus existents, sinó que comporta conseqüències constitucionals per a la configuració de la governança econòmica de la UE, com el reequilibri de la coneguda asimetria que ha caracteritzat el funcionament de la Unió Econòmica i Monetària (UEM) des del seu principi. Per aquest mitjà, la “socialització” del deute i el suport financer, proporcionat per a afrontar les dificultats experimentades pels EEMM durant l’emergència sanitària, es tradueixen en un reforçament de la federalització europea de naturalesa econòmica més madur i solidari en relació amb el seu primer nivell de governança.

3. Les repercussions constitucionals pel tema de la descentralització

No obstant això, més enllà de la lectura més estrictament econòmica, la constitucionalització de la UE continua sent enrevessada. Referent a això, cal dir que, naturalment, en l’estudi sobre la interconnexió entre el federalisme europeu i el disseny de NGEU s’afegeix un element addicional de complexitat si es consideren les peculiaritats del sistema autonòmic. D’altra banda, és possible observar que, teòricament, la integració europea i la descentralització es podrien retroalimentar mútuament, ja que reben influències recíproques i no necessàriament haurien de percebre’s com a forces en contrast entre ells.

Abans assenyalàvem com el programa comporta nous arranjaments de governança que tindrien també un impacte constitucional, fins al punt que caldria preguntar-se si NGEU incideix en la forma de govern nacional, donades les severes condicions externes d’execució dels fons que s’estableixen per als EEMM mitjançant la funció de control de la Comissió Europea. Sobre això, podria qüestionar-se si el PRTR constitueix simplement una expressió de la direcció política nacional modificable a l’empara dels diferents governs de torn, o si el poder decisional estatal es podria soscavar, en virtut del vincle originalment determinat amb les institucions europees. No obstant això, aquestes previsions contrasten amb la realitat de la transposició de NGEU i la impressió és que la seva major repercussió, constitucionalment parlant, es limita una vegada més a la governança econòmica, vist que no s’aborden realment les conegudes mancances d’integració política de la UE.

En aquest entorn, les preguntes que sorgeixen són: poden l’alentiment de l’economia i més en general els moments de crisis, per si sols, continuar sent una força motriu per al federalisme europeu? I, sobretot, tal i com el sistema de transposició dels fons europeus (estructurals i d’inversió, de cohesió o de recuperació temporal) queda conceptualitzat actualment, comporta que l’avanç de la federalització a la UE pot ocórrer solament en detriment de l’autoritat decisional dels ens subestatals? A més, tal propensió podria verificar-se novament en futur?

Després de tot, tot i que el camí de la federalització europea es compon d’avanços i retrocessos, un dels principals desafiaments no resolts de la UE ha estat sempre el d’impulsar la descentralització per a superar la mera lògica dels EEMM. Amb especifica referència a NGEU, tenint en compte que els objectius del programa exigeixen una elevada capacitat de gestió, i considerant que el govern central necessàriament té un coneixement menys específic de les necessitats de les regions o d’un grup de municipis, figuraven raons d’eficiència i racionalitat en vista d’una optimització de l’absorció dels fons entre els incentius per a satisfer plenament el sistema multinivell de governança en la definició del PRTR. D’altra banda, d’acord amb el dret europeu els fons estan compromesos per l’Estat que és l’únic responsable extern per a la realització del PRTR, mentre que internament la implantació de les reformes competeix essencialment als ens regionals.

En conclusió, el disseny de NGUE si bé ha constituït un progrés notable per a la reactivació econòmica en un sentit majorment cooperatiu, sembla una oportunitat perduda per al desplegament de la descentralització. Efectivament, el programa, reduint el marge de maniobra regional, reforça als EEMM com a interlocutors privilegiats i realitza una solidaritat interestatal de manera prioritària, ocupant-se marginalment de l’activació d’un principi solidari interterritorial que involucra també les disparitats socioeconòmiques i asimetries de governança existents entre els ens subestatals. Dins d’aquesta òptica, els efectes del programa per a les administracions territorials no serien completament positius. Malgrat l’estímul econòmic relativament immediat i de conveniències generades per reformes estatals que les regions gaudiran a llarg termini, s’acaba per descomptar el desenvolupament d’un federalisme europeu encara “imperfecte”.

D’acord amb l’estudi comparatiu Regions for EU Recovery: Benchmark study on the implementation of the Recovery and Resilience Facility at the regional level, publicat al juny de 2022, entre les solucions futures més prometedores per a potenciar el paper de les regions trobem: una comunicació directa entre les administracions territorials i la Comissió europea sobre el disseny i la transposició dels fons europeus; un major suport a les autoritats regionals per a l’efectiva execució dels recursos; i un sistema sòlid de monitoratge que encaixi a nivell subestatal. Realment, no és sostenible imaginar que únicament la política de cohesió pugui fer efectiu el sistema multinivell de governança, però es necessiten també formes d’interacció amb els diferents mecanismes de solidaritat econòmica, com el Fons de Recuperació i Resiliència.

[1] Es tracta de transició verda; transformació digital; creixement intel·ligent, sostenible i integrador; cohesió social i territorial; salut i la resiliència econòmica, social i institucional; i polítiques per a la pròxima generació, nens i joves.

[2] Espanya ha adoptat el seu marc regulador per a satisfer les exigències derivades de la gestió dels fons de NGEU a través del Reial Decret Llei n. 36/2020. El PRTR, va ser publicat en el BOE de 31 desembre de 2020.

[3] J. M. Gimeno Feliu, 2021. Los fondos Next Generation: su aplicación en España desde la perspectiva del sistema de distribución territorial. Informe comunidades autónomas, 59-90.

[4] La distribució de las transferències de fondos del PRTR a las Comunitats Autònomes i ciutats autònomes s’efectua a través de diversos mecanismes entre els que destaca la distribució aprovada en conferencies sectorials.

[5] Fabbrini, F. 2021. Next Generation Eu: Legal Structure and Constitutional Consequences. Cambridge Yearbook of European Legal Studies (23), 1-22. https://doi.org/10.1017/cel.2022.2.