Criteris sobre la reforma del règim local, per Tomàs Font

No és fàcil extreure conclusions d’un debat sobre un problema, com el de la Planta Local, que està plantejat a Espanya des de fa 200 anys, des del mateix inici del règim constitucional; un problema que ja li amoïnava a Adolfo Posada i a Antonio Maura, fa més d’un segle i que li portava a Fernando Albi, 50 anys després, a denunciar la crisi del municipalismo; un problema que encara ahir mateix, en la interessantíssima sessió monogràfica d’aquest Congrés, suscitava un amplísimo debat, de gran nivell, amb una extraordinària riquesa i diversitat de posicions.

Dues característiques principals, doncs, marquen, com a punt de partida, el sentit del debat sobre la Planta Local a Espanya. En primer lloc, la llarga trajectòria del problema evidencia que es tracta d’una qüestió que no pot ser abordada amb èxit des de la immediatesa de les pressions o exigències conjunturals. Certament, hi ha ocasions, com l’actual, més propícies que unes altres que afavoreixen la concentració d’esforços per situar entre les prioritats de l’agenda política la reforma i actualització de l’estructura territorial local. Però les solucions que es vagin a proposar i manejar no han d’obeir només a aquesta conjuntura, àdhuc tenint-la en compte. Cal prendre en consideració tots els valors que estan en joc i ponderar serenament els costos i beneficis que para cadascun d’ells es reporten. Valors en joc que, àdhuc simplificant, es resumeixen en dos: democràcia i eficàcia.

La segona característica del debat sobre la Planta Local és la gran diversitat d’opinions que s’han manifestat: les ponències de Carbonell i Almeida, les comunicacions presentades, les vives intervencions, totes elles ben fonamentades i de gran qualitat. Riquesa, diversitat i encara contraposició neta en segons quins aspectes. No és doncs, una qüestió pacífica. Precisament per això les propostes de reforma que es puguin plantejar en l’àmbit polític i legislatiu necessiten d’una autèntica maduració, d’un veritable procés d’aproximacions successives i de la cerca d’amplis acords que assegurin tant l’encert en els punts essencials de la reforma, com ofereixin la garantia mínima de la seva execució lleial per part de la gran pluralitat d’actors que en ella hagin d’intervenir. Aquesta reforma no es pot fer des d’a baix, però només és possible fer-la amb els de a baix.

A partir d’aquestes premisses, el nostre debat sobre la Planta Local ha posat de manifest entre moltes altres, les següents qüestions:

1) Existeix una coincidència bàsica entre els administrativistas espanyols a atribuir una extraordinària importància a la necessitat d’establir una adequada estructuració del sistema local espanyol. Entenem que es tracta d’una peça bàsica de l’entramat institucional que assegura la satisfacció dels interessos generals i que contribueix decididament a l’articulació d’una societat lliure i democràtica. Per això l’estructura i organització del sistema local ha de ser l’adequada per satisfer aquestes funcions essencials.

2)Existeix també una àmplia coincidència en què la realitat del mapa municipal espanyol ofereix grans diferències estructurals als diferents territoris, tant en els aspectes del nombre i grandària de municipis, com en la de les seves característiques econòmiques, geogràfiques, demogràfiques, de concentració o disseminació, etc. Només la ciutat de Saragossa concentra més del 70% de la població d’Aragó. Tota la província de Guipúscoa cap dins del terme municipal de Lorca. De manera que qualsevol proposta de reforma estructural ha de tenir en compte aquesta enorme diversitat, i això incideix almenys, en dos elements fonamentals: el quin i el qui. Quant al contingut de les mesures, no està acreditat que les regles uniformes i generals fixades amb criteris poblacionals, pressupostaris o geogràfics, siguin les més adequades en tot cas. I quant al qui, tampoc està acreditat que el legislador estatal sigui l’únic capaç d’encertar en el tractament d’aquesta diversitat de situacions, encara que tampoc hi ha hagut ocasió de comprovar la capacitat dels legisladors autonòmics ja que, àdhuc sent competents, fins avui no han aconseguit fer efectives veritables operacions de reforma local.

3)No hi ha acord en què la causa principal dels actuals problemes d’estabilitat pressupostària, de sostenibilitat financera i de dèficit públic en l’àmbit local sigui el inframunicipalismo i, en general, la Planta Local. És més, hi ha seriosos dubtes a l’hora de quantificar el deute local i la seva incidència proporcional en el conjunt estatal, i àdhuc és menys clar que aquest deute sigui imputable precisament als petits municipis. Sí, en canvi, hi ha acord que han incidit en això les conseqüències d’una hisenda local excessivament basada en ingressos patrimonials i fiscals vinculats a l’activitat urbanística.

4)No s’ha arribat al convenciment, no hi ha acord, en les operacions de fusions generalitzades de municipis, com les efectuades en altres contextos europeus siguin una solució adequada per a Espanya. D’una banda, perquè les condicions demogràfiques i territorials de partida són ben diferents i d’altra banda, quant als efectes produïts en aquests països, per què no s’han comprovat àdhuc els beneficis obtinguts quant a eficiència, i en canvi, sí s’han constatat ja algunes conseqüències negatives quant a pèrdua de representativitat democràtica i d’articulació social.

5)Major coincidència hi ha que la reordenació de les funcions i competències municipals pot tenir una incidència positiva en la prestació eficient dels serveis públics i en certs aspectes de l’estalvi en la despesa pública. Els instruments possibles són molt variats, des de les diverses tècniques de cooperació intermunicipal, passant per les encomanes de gestió, unificació de compres, etc. fins a la translació de competències als ens de nivell supra municipal. Tot procés de reforma hagués de contemplar adequadament totes aquestes possibilitats, i no únicament una d’elles, ja que és possible millorar, simplificar i fer més eficients les tècniques de cooperació, abans de buidar de competències a determinats municipis.

6)No estem convençuts que al moment actual totes les Diputacions provincials -allí on existeixen- estiguin degudament preparades, per organització, per procediments, per la tipologia de mitjans personals i materials, etc. per a la correcta prestació directa de serveis públics d’àmbit municipal. D’una altra part, un procés de “provincialización” de serveis municipals, planteja serioses conseqüències en el règim jurídic del personal, béns i recursos municipals que requereixen una seriosa anàlisi en profunditat. Així mateix, tot el procés d’establiment d’estàndards d’eficiència i d’avaluació del seu compliment planteja uns enormes costos dels quals no es coneix la seva avaluació i la seva ponderació respecte dels beneficis que haguessin de reportar. També hagués d’exigir-se una acreditació que la solució externalizadora o privatizadora a la qual es pot arribar -igual és a la qual es vol arribar- sigui la més eficient en cada cas concret. Es crida l’atenció sobre la necessitat de situar en aquest debat, perquè està absent, la problemàtica específica de les grans conurbacions i les seves possibles articulacions en àrees o ciutats metropolitanes.

7)Igualment, es plantegen seriosos dubtes sobre l’adequació de l’actual sistema de representació política, de segon grau, en les Diputacions provincials, que a més no és electiu sinó per designació, en relació amb l’assumpció de la prestació de serveis dirigits directament a la ciutadania, i àdhuc de competències que impliquin funcions d’autoritat. En tots els països del nostre entorn els ens locals de segon nivell són d’elecció directa, i allí on s’ha pretès reformar per directa exigència del BCE, com a Itàlia, l’operació s’ha paralitzat ara com ara. Una vegada més els valors d’eficàcia i de democràcia requereixen una exquisida ponderació.

8)Al costat d’aquests valors, es coincideix a apreciar que fa falta una millora dels instruments que garanteixin els valors de la legalitat i de la transparència. El sistema de controls previs de legalitat i de la gestió econòmica en les seves diverses facetes, ha posat de manifest en els últims anys importants llacunes i angles cecs que requereixen una profunda reforma. Han de millorar, en tot cas, les garanties de qualitat tècnica i d’independència en l’exercici d’aquestes funcions, que en tot cas són compatibles amb l’autonomia local. No es descarta que una opció a estudiar sigui situar aquests controls “interns”, paradoxalment fora de l’organització municipal. Així mateix, ha de millorar-se notablement el funcionament del Tribunal de Comptes. D’altra banda, la transparència exigible al funcionament de les administracions locals serà especialment necessària en les entitats de segon nivell, que ara com ara presenten major opacitat i llunyania respecte de la ciutadania.

9)En definitiva, es constata que l’actual debat sobre la Planta Municipal és només una part de la necessària reordenació general del sistema local i del sistema públic en el seu conjunt.

Preocupa, i molt, que dins d’aquest context, condeixi el descrèdit del públic, per pretendidamente ineficient i per presumptament corrupte. L’anomenada reducció de el “cost de la política” no pot ser l’excusa per al desmantellament dels serveis públics, la limitació de l’autonomia local i la reducció del pluralisme polític. A més, el debat tampoc no ha posat de manifest que mesurades com la reducció del nombre de regidors o de limitació dels sous dels alcaldes guardin relació directa amb les veritables necessitats de la reforma local. La necessària racionalització del sistema públic, el adelgazamiento de l’Estat, ha de portar, tal com proclamava Sebastián Martín-Retortillo, a un Estat –i a uns municipis- més robusts, més forts i amb més múscul i més nervi.

10) En fi, el nostre debat ha evidenciat que els professors de dret administratiu espanyols estem realment compromesos amb la millora de les nostres Administracions públiques en el seu encaix amb els principis i valors constitucionals i sempre al servei objectiu de l’interès general.

ANNEX:
– Avantprojecte de Llei de racionalització i sostenibilitat de laAdministración local