La Carta Europea d’autonomia local: Cap a un nou impuls, per Tomàs Font i Llovet

L’1 de març de 1989 es va produir de l’entrada en vigor de la Carta Europea de l’Autonomia Local (CEAL) a Espanya. Es compleixen, doncs, trenta anys de vigència d’aquest tractat internacional promogut pel Consell d’Europa, la qual cosa ha significat la incorporació al nostre ordenament de la dinàmica europea més sensible cap a l’aprofundiment de l’autonomia i la democràcia en les institucions locals.

La CEAL defineix l’autonomia local com “el dret i la capacitat efectiva de les Entitats locals d’ordenar i gestionar una part important dels assumptes públics, en el marc de la Llei, sota la seva pròpia responsabilitat i en benefici dels seus habitants”, això és amb àmplia capacitat normativa i no només de gestió, i es determina el seu abast mitjançant una clàusula general segons la qual “les Entitats locals tenen, dins de l’àmbit de la Llei, llibertat plena per a exercir la seva iniciativa en tota matèria que no estigui exclosa de la seva competència o atribuïda a una altra autoritat”. A això s’acompanya del principi de subsidiarietat segons el qual “L’exercici de les competències públiques ha, de manera general, incumbir preferentment a les autoritats més pròximes als ciutadans. L’atribució d’una competència a una altra autoritat ha de tenir en compte l’amplitud o la naturalesa de la tasca o les necessitats d’eficàcia o economia.” La CEAL consagra a més la suficiència financera dels ens locals, la dignificació de la funció representativa dels electes locals i la participació local en les polítiques generals, així com la protecció jurisdiccional efectiva de l’autonomia local.

En aquesta ocasió, cal recordar que ja la mateixa elaboració de la Llei de Bases de Règim Local de 1985 va ser contemporània a la de la CEAL per part del Consell d’Europa, de manera que aquella ja se situa conceptualment en la seva òrbita tendencial, encara que les concretes formulacions de la LBRL, i més encara després de la LRSAL, no acabin de coincidir amb les de la CEAL. A partir de la seva entrada en vigor es va plantejar la qüestió, no pacífica, de l’eficàcia jurídica d’aquest instrument internacional i de la seva aplicabilitat, primer per la jurisdicció ordinària i posteriorment pel propi Tribunal Constitucional. La impressió general, després del temps transcorregut, és que la CEAL ha aconseguit un ampli valor inspirador i interpretatiu del nostre ordenament local, especialment en el camp de l’elaboració acadèmica i de les anàlisis doctrinals, però en canvi el seu significat aplicatiu veritablement transformador ha estat molt de menor per part del legislador i de la jurisprudència, encara que certament hagi estat invocada expressament en diverses ocasions.

Tal vegada el moment en què ha aconseguit una major plasmació va ser en el procés d’elaboració de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) de 2006, l’article de la qual 84.3 arribaria a positivizar el principi de subsidiarietat “ d’acord amb el que estableix la Carta europea dóna l’autonomia local”. Així mateix, tant la Llei de Capitalitat de Madrid com la Llei Especial del municipi de Barcelona, totes dues de 2006, inclouen referències expresses a la CEAL i als seus plantejaments.

L’aplicació de la CEAL a Espanya ha estat objecte de seguiment per part del Congrés de Poders Locals i Regionals del Consell d’Europa a través de sengles visites de monitoring en 2002 i en 2013, aquesta última en ple procés d’elaboració de la LRSAL, les conclusions de la qual han estat més aviat matisades. En la Recomanació 121 (2002) sobre la Democràcia local i regional a Espanya, el Congrés, dins d’un context positiu, insistia no obstant això, en la insuficient garantia de les competències locals, i recomanava que el principi de subsidiarietat es reconegués en els Estatuts d’Autonomia, com efectivament es va fer, segons s’ha dit, amb el EAC de 2006. Així mateix, després de celebrar la introducció del “conflicte en defensa de l’autonomia local” en la reforma de la LOTC de 1999, ja alertava sobre el risc de la seva ineficàcia, entre altres motius, per les dificultats de legitimació, la qual cosa lamentablement ha estat una realitat, ja que no s’ha estimat cap dels més de 30 conflictes interposats.

Per part seva, en la Recomanació 336 (2013), es recorda que totes les reformes competencials previstes en el llavors projecte de LRSAL han de dur-se a terme respectant el principi de subsidiarietat; així mateix, en una anomenada a la diferenciació, assenyala que en tot cas, el procés d’elaboració d’aquesta Llei ha de prendre en compte les característiques diferencials, històriques i institucionals, de determinades CCAA, la qual cosa sí que es va fer en algun cas.

En totes dues Recomanacions es considera millorable l’autonomia fiscal dels ens locals, “creant condicions i polítiques adequades perquè la principal forma d’ingressos per als municipis provingui dels seus propis recursos i no de les transferències atorgades per les regions i per l’Estat”, així com es recomana “reformar la institució del Senat amb l’objectiu de conferir a aquesta institució un veritable paper de representació territorial”. Així mateix, la Recomanació 336(2013) convida a Espanya a “Signar i ratificar en un futur pròxim el Protocol Addicional a la Carta Europea d’Autogovern Local sobre el dret a participar en els assumptes d’una autoritat local (CETS núm. 207)”. Aquest Protocol està obert a la signatura des de 2009, i pretén enriquir el contingut de la CEAL amb un major impuls de la participació ciutadana en les entitats locals, a través procediments que poden incloure consultes i referèndums, de l’accés a la documentació pública i dels mecanismes de reclamació enfront del funcionament dels serveis públics. Tot això, animant al desenvolupament de les tecnologies de la informació i de la comunicació com a instruments per a fer més eficaç la participació ciutadana.

Però la virtualitat de la CEAL es posa veritablement a prova quan es produeixen reformes estructurals de certa entitat, com ha va succeir en els últims anys a Itàlia, amb la supressió de l’elecció directa de les províncies, elecció directa que és exigida per la CEAL (pel que Espanya havia fet una declaració de no aplicació). La Cort Constitucional italiana va rebutjar que hi hagués infracció de la Carta Europea d’Autonomia Local (CEAL), a la qual dóna caràcter de “document merament orientatiu”, i va interpretar l’exigència que els membres de les assemblees locals “han de ser triats mitjançant sufragi lliure, secret, igual, directe i universal” de l’art. 3.2 CEAL en el sentit substancial de l’exigència d’una efectiva representativitat respecte de la comunitat afectada, que es compliria sempre que els càrrecs provincials siguin ocupats per membres electes dels municipis. Totes dues manifestacions de la Cort Constitucional italiana són àmpliament discutibles, tant respecte del valor jurídic de la CEAL com a sobre la relació entre autonomia i representativitat.

Es porta a col·lació aquest com un exemple més, però molt significatiu, de la necessitat d’afrontar un debat profund, també a Espanya i en tota Europa, sobre l’efectiva eficàcia normativa de la CEAL, de les seves llacunes i de les seves possibles ampliacions i actualitzacions, de la seva recepció positiva en els textos interns i del seu més efectiva aplicació pels tribunals, de la necessitat d’eventuals mecanismes jurisdiccionals específics per a la protecció de la pròpia CEAL, etc. I encara més, fins i tot de la seva possible recepció pel dret de la Unió Europea.

Totes aquestes qüestions han de ser tractades degudament sense més demora perquè una possible dinàmica de reformes, fins i tot constitucionals, que incideixi sobre la posició dels governs locals continuï comptant en tot moment amb un referent conceptual comú als països del nostre entorn i adequada a les noves necessitats.