8.- 40 anys de Constitució – Relacions intergovernamentals. La necessària cooperació entre Comunitats Autònomes, per José Tudela Aranda

La deficient qualitat de les relacions intergovernamentals s’ha convertit en un autèntic paradígma de pràcticament qualsevol aproximació a l’Estat autonòmic. Per descomptat, hi ha hagut matisos a l’esmentada afirmació, en particular subratllant l’escassa diferència amb altres Estats descentralitzats, fins i tot federals. Les relacions intergovernamentals serien motiu de crítica en gairebé qualsevol Estat federal. Sens dubte, és possible que alguns dels mals diagnosticats i criticats del nostre model, no siguin sinó una patologia gairebé inevitable de la complexitat que comporta la descentralització política. D’altra banda, els estudis més rigorosos demostren que a Espanya existeix un ampli elenc d’instruments i de pràctiques associades a la col·laboració intergovernamental i que són utilitzats amb, fins i tot, certa generositat. Però aquests mateix estudis denuncien manques que no poden passar-se per alt. Entre aquests, la Fundació Manuel Giménez Abad ha realitzat estudis de cas sobre matèries com la gestió de l’aigua; les polítiques d’immigració; l’educació o la sanitat, entre altres. En aquests estudis, la constatació de dèficits de cooperació vertical, entre l’Estat i les Comunitats Autònomes i horitzontals, entre les Comunitats Autònomes, ha estat una constant. Manques que, a més, han de ser examinades en el conjunt de les dinàmiques de l’Estat autonòmic. Més. La seva precisa comprensió exigeix una visió global de l’Estat. Les relacions intergovernamentals no són importants per una pruïja teòrica de professors universitaris. Ho són perquè en un Estat descentralitzat del seu adequat funcionament dependrà en bona mesura, l’eficàcia i eficiència del conjunt de l’actuació dels poders públics. I avui, caldria afegir, de l’encert en el seu disseny i posterior execució, dependrà en bona mesura la legitimitat social de l’autonomia política com a principi vertebrador de l’organització territorial del poder.

L’àmbit de les relacions intergovernamentals és ampli i divers. Així, sota aquesta denominació es pot arribar a distingir dues categories inicials que admetran posteriors subdivisions. D’una banda, les clàssiques relacions d’integració de la voluntat de les entitats subestatals en la formació de la voluntat de l’Estat. Un debat a Espanya aglutinat bàsicament al voltant del rol del Senat i, en menor mesura, de la Conferència de Presidents. Per un altre, les relacions de col·laboració en sentit estricte. I aquesta poden distingir-se en funció dels subjectes. Així, d’una banda, caldria fer esment a les relacions entre l’Estat i les Comunitats Autònomes. Per un altre, a les relacions entre les Comunitats Autònomes. Unes i unes altres, al seu torn, podran ser multilaterals i bilaterals.

Tant en l’ordenament jurídic com en la pràctica, és possible trobar exemples per a il·lustrar les diferents categories relacionades. És possible coincidir que la major dèficit del nostre model d’organització territorial en aquest punt, fa referència a les relacions d’integració. El disseny constitucional del Senat faria pràcticament impossible que aquesta Cambra pogués exercir la funció de representació territorial que la pròpia Constitució li atribueix. D’altra banda, la pràctica al voltant de la Conferència de President, és menys que deficient. La seva escassa virtualitat provoca que a penes pugui ser objecte d’estudi, si no és per a denunciar la seva inexistència real. Desitjo centrar el focus d’aquestes línies en les relacions entre Comunitats Autònomes. A més, si alguna cosa ha estat tractat per la nostra doctrina ha estat el rol del Senat, amb una coincidència gairebé generalitzada sobre la necessitat de la seva reforma. Només em cal insistir que tant des d’una perspectiva tècnica (adequat exercici de les polítiques públiques) com, sobretot, política, l’existència d’una Cambra que compleixi, encara amb inevitables deficiències, el paper de representació de la voluntat dels diferents territoris i des d’aquesta premissa serveixi per a la legitimació federal de l’última decisió estatal, és imprescindible. Crec que és possible afirmar que la feblesa d’aquesta faceta de la integració de la voluntat territorial, és una de les qüestions que més separa al nostre model d’organització territorial d’un cànon federal clàssic.

Sobre les relacions de cooperació entre l’Estat i les Comunitats Autònomes, a penes desitjo realitzar un parell d’apreciacions. En primer lloc, la imperiosa necessitat de sostreure el funcionament dels òrgans multilaterals de la voluntat, sinó capritx, del ministre de torn. El seu funcionament ha de ser reglat, sostret a criteris d’oportunitat. En segon lloc, crec que cal reivindicar la importància de la col·laboració tècnica, és a dir de la col·laboració entre els diferents estrats administratius. Una col·laboració que, segons assenyalen la pràctica totalitat dels protagonistes, és freqüent i sempre molt fluida. En relació amb aquesta faceta de la col·laboració, estimo oportú ressaltar la importància dels llits informals de relació. Com a tals denomino a les oportunitats que facilitin trobades entre els diferents actors, fora d’una sessió formal de treball. Aquestes relacions informals són un instrument molt útil per a greixar els procediments formals de treball. Si bé es poden predicar tant de tècnics com de polítics, és clar que és l’àmbit tècnic el més propici per a elles. En tercer lloc, i finalment, crec que cal realitzar una reflexió sobre la dialèctica entre relacions bilaterals i relacions multilaterals. No és exagerat assenyalar que la mateixa ha adquirit un tint ideològic. Mentre uns defensen la impossibilitat de l’existència de relacions bilaterals uns altres s’autoexclouen dels àmbits multilaterals per a, en tot cas, admetre la possibilitat d’un àmbit singular, estrictament bilateral. Com en altres coses, la polèmica va adquirir carta de naturalesa amb motiu de l’aprovació dels Estatuts d’Autonomia de segona generació, ja que en la pràctica totalitat d’aquests, es regulava un àmbit de relacions bilaterals. En el meu entendre, es tracta d’una polèmica absurda. Un Estat compost exigeix, per descomptat, de vigorosos i reglats àmbits de cooperació multilateral. Però també serà precisa l’existència d’espais per a la cooperació bilateral. I no hi ha cap obstacle ni teòric ni pràctic perquè els mateixos s’articulin. Enfront de la dialèctica de l’oposició entre la bilateralitat i la multilateralitat, caldria oposar una cultura de la complementarietat.

Resta, finalment, l’examen de la relacions horitzontals, és a dir de les relacions entre les Comunitats Autònomes. Crec que el pressupost des del qual ha de ser examinada aquesta perspectiva de les relacions intergovernamentals és la seva relació amb la dialèctica més rellevant de tot Estat descentralitzat. Em refereixo a la que oposa diversitat i igualtat. Per descomptat, també és possible examinar les relacions verticals des d’aquesta perspectiva. I ha de fer-se. Però crec que és necessari ressaltar la seva importància en relació amb la cooperació entre les Comunitats Autònomes. Com a actors principals del desenvolupament del principi d’autonomia, a elles els hagués de correspondre gestionar els límits de la diversitat, tant en relació amb l’eficàcia de les polítiques públiques com amb els marges d’homogeneïtat que es considerin precís. En aquest sentit, aquestes línies són una reivindicació de l’autonomia de les Comunitats Autònomes per a establir per si mateixes els límits de la diversitat. Algú pot al·legar que aquests límits són els previstos en la Constitució i Estatuts d’Autonomia. És així. Però això no resta valor a l’afirmació anterior. Les normes esmentades estableixen una referència de màxims. Crec que és convenient, sinó necessari, que existeixi un criteri polític per a definir, dins d’aquests màxims, fins on s’arriba. I seria molt oportú que això fos realitzat per les Comunitats Autònomes, fruit de la col·laboració tècnica i política entre aquestes.

El pressupost de la conclusió esmentada és la constatació de l’existència de severes diferències en les diferents polítiques públiques que executen les Comunitats Autònomes. No es tracta d’eliminar la diferència que, d’altra banda, obvi és dir-ho, és consubstancial a un Estat políticament descentralitzat. Es tracta de gestionar-la políticament. Per dues raons. En primer lloc, per evidents raons d’eficàcia. En segon lloc, pel risc que injustificades diferències acabin danyant la legitimitat del model. Els diferents estudis realitzats en la Fundació Manuel Giménez Abad ens han mostrat l’existència de diferències que objectivament poden considerar-se qüestionables. Així, un estudi dels diferents sistemes sanitaris, mostra que les diferències en despesa per càpita; nombre de llits; quiròfans mèdics; o professionals sanitaris, desborden el que podria entendre’s com a raonable, arribant a posar en perill tant la cohesió global del sistema com l’equitat entre els diferents territoris. Similar és la situació en relació amb la dependència, on les diferències entre prestacions, llistes d’espera i definició de la pròpia dependència, es dispara. També la Renda Mínima d’inserció pot portar-se a col·lació per a il·lustrar aquestes diferències. Si a País Basc i Navarra, la quantitat a rebre és, respectivament, 665 i 548 euros, a Múrcia I Comunitat Valenciana, on són més baixes, són de 300 i 338 euros. Una altra diferència important en relació amb la Renda Mínima, afecta a la durada. Si a Astúries, Madrid, o Castella i Lleó, no té límit, a Andalusia està restringida a sis mesos o a Castella-la Manxa i Rioja a 24 mesos. En educació, per exemple, és recurrent advertir sobre la diversitat de la dificultat de les proves d’accés a la universitat. També la despesa per càpita és molt divers. Finalment, caldria dedicar un apartat especial a les diferències en fiscalitat, de les quals l’impost de successions és, probablement, el que millor exemplifica la polèmica per les diferències en aquesta matèria.

Cal considerar la importància de diferències com les descrites. En primer lloc, caldria subratllar que avalen l’efectivitat de l’autonomia política. És a dir, demostren que amb l’actual marc normatiu, és possible realitzar polítiques molt diverses en qüestions centrals. En segon lloc, la rellevància de les diferències i l’escassa reacció social davant aquestes, semblen fer notar una major tolerància federal, en paraules del professor Köelling, de la qual, en principi es pressuposa del ciutadà espanyol. En tercer lloc, no pot obviar-se que en alguns casos, la importància de les diferències i, sobretot, el fet que les mateixes no siguin el resultat d’una acció concertada, pot suposar un greu crebant al mínim d’homogeneïtat que exigeix l’eficàcia de la gestió de determinades polítiques públiques. En quart i últim lloc, no ha de menysprear-se el risc que arribi el moment en el qual la tolerància social cap a una diversitat que s’estimi excessiva, cedeixi i acabi erosionant severament el suport ciutadà al conjunt del sistema. Més si es tenen en compte que a les Comunitats Autònomes correspon la gestió del nucli de les prestacions pròpies de l’Estat social.

La conclusió sembla clara. El desenvolupament de l’Estat autonòmic ha possibilitat una vigorosa descentralització del poder polític. Més enllà de les referències normatives, les dades demostren la importància de la capacitat de gestió que posseeixen les Comunitats Autònomes. L’exercici d’aquesta autonomia implica, necessàriament, diversitat. Però això no és incompatible amb el desenvolupament de procediments de col·laboració entre les diferents Comunitats Autònomes, tant bilaterals com multilaterals, que possibilitin tant una més eficaç assignació i gestió dels recursos com la definició d’una política comuna que faciliti la pedagogia necessària en relació amb les inevitables diferències.

Les relacions intergovernamentals són una de les matèries que més recurrentment se citen per a justificar la necessitat d’una reforma de la Constitució. Tant per a resoldre els problemes d’integració, molt particularment per a redissenyar el Senat en un veritable sentit federal, com per a establir eficaços i transparents llits de col·laboració tant verticals com horitzontals, s’al·lega que és precisa la reforma de la Constitució. Poc es pot objectar a això. Les deficiències del text constitucional en aquest extrem són evidents. I, caldria afegir, no podia ser d’una altra manera. Lluny estava del cap del constituent el model d’organització territorial resultant. Ara bé, fins que la reforma de la Constitució pugui ser una realitat, es poden fer bastantes coses. L’estat per si només; l’Estat amb les Comunitats Autònomes; i aquestes entre si, poden ser actors de decisions que contribueixin a pal·liar significativament les deficiències detectades. Per a això, és condició ineludible tant la consciència al voltant de l’existència d’un problema com la voluntat política de resoldre’l.