De nou sobre béns comuns i administració compartida a Itàlia, per Joaquin Tornos

Un nombre ja molt significatiu d’Ajuntaments italians han aprovat en els últims anys Reglaments d’administració compartida. Aquestes normes (a les quals ja vam fer referència en un anterior blog) tracten de fer realitat el principi constitucional de la subsidiarietat horitzontal organitzant la participació dels ciutadans (els ciutadans actius) en la cura i la gestió dels béns comuns. D’aquesta manera es tracta de recuperar a la ciutadania per a la política, per a la gestió del públic, recordant que els ciutadans d’un municipi són titulars de drets però també homes i dones carregats d’obligacions cíviques.

Des d’un primer moment l’entitat Labsus (Laboratori de la subsidiarietat) va insistir en la necessitat de donar forma jurídica a aquest objectiu d’impulsar l’administració compartida. Per això, a partir de l’article 118 de la Constitució, es va confiar als Reglaments Municipals la formalització dels principis d’aquesta activitat, i aquests al seu torn van remetre als Acords de Col·laboració, que havien de formalitzar els Ajuntaments i els ciutadans actius, l’articulació dels concrets projectes d’actuació.

Aquesta necessària formalització jurídica podia plantejar problemes en haver d’encaixar amb el marc normatiu general de funcionament dels ens locals.

Un d’aquests problemes va sorgir en relació a l’assegurament dels ciutadans actius per part dels Ajuntaments, amb la finalitat de cobrir els possibles danys que sofrissin aquests ciutadans que, sense ser personal municipal, actuaven al servei d’interessos generals del municipi. Després de diverses resolucions contràries a aquest assegurament per part de Tribunals Regionals de Comptes, el Tribunal de Comptes estatal, en la seva secció de les autonomies, i en Ple, va dictar el 14 de novembre de 2017 una Resolució favorable a aquest assegurament sobre la base d’uns arguments que han estat qualificats d’històrics per a la interpretació del principi de subsidiarietat horitzontal i de l’administració compartida ( poden veure’s en aquest sentit els comentaris d’aquesta resolució duts a terme per Gregorio Sorra i Fabio Giglioni en Labsus.it de 7 i 18 de desembre).

En poques línies el Tribunal de Comptes va establir la següent doctrina: “els ens locals poden establir, amb despeses al seu càrrec, contractes d’assegurament per accident, malaltia i responsabilitat civil enfront de tercers a favor de voluntaris concrets implicats en activitats de contingut social amb la condició que, de forma reglamentària, se salvaguardin la llibertat d’elecció i de col·laboració dels voluntaris, l’absoluta gratuïtat de la seva activitat, l’absència de qualsevol vincle de subordinació i la seva no afectació personal”.

En resoldre en aquests termes aquest concret problema jurídic, de notable importància pràctica, la resolució del tribunal de Comptes fixa un principi interpretatiu de valor general per als Tribunals inferiors en el qual se sintetitzen les idees bàsiques del que ha d’entendre’s jurídicament per administració compartida.

El Tribunal reconeix que els voluntaris, els ciutadans actius, actuen en virtut d’una opció lliure, conscient, no determinada per un estat de necessitat, per exercir una activitat d’interès general que complementa, però no substitueix, a les tasques pròpies de l’administració. Els Acords de Col·laboració no són formes d’externalitzar tasques administratives, sinó per estimular la participació activa dels ciutadans en la cosa pública. Però aquesta participació ha d’estar protegida per un segur i, per això, els municipis poden formalitzar aquests contractes d’assegurament.

El Tribunal reconeix que aquesta forma de col·laboració se sustenta en el principi de subsidiarietat horitzontal que encarna la col·laboració entre autoritats públiques i ciutadans. I afegeix que aquest principi pot ser aplicat directament pels Reglaments municipals. D’aquesta forma els Reglaments municipals poden donar cobertura als Acords de col·laboració amb ciutadans i ciutadanes que actuen lliurement i de forma individual, i poden establir que els ciutadans actius han de poder beneficiar-se de l’ajuda municipal en forma d’un segur finançat pel municipi.

Les propostes de Labsus, i els prop de dos-cents Reglaments municipals ja aprovats, han rebut un fort respatller. Des del seu disseny inicial el model d’administració compartida es va voler construir a partir de sòlides bases jurídiques. La resolució que comentem ha confirmat que el model està ben dissenyat.

Aquesta breu referència al procés que s’està seguint a Itàlia ens ha de portar a reflexionar de nou sobre la conveniència d’introduir l’administració compartida en els nostres ens locals.