La Llei 5/2014, 4 d’abril, de Seguretat Privada: mercantilització de la Seguretat, per Celia Díaz

El passat 5 d’abril de 2014 es va publicar en el BOE la Llei 5/2014, de 4 d’abril, de Seguretat Privada (d’ara endavant, LSP), que ha entrat en vigor dos mesos després, el 5 de juny. Mitjançant la nova LSP es regula de manera detallada la prestació d’aquelles activitats i serveis de seguretat privada contractats per a la protecció de persones i béns, així com el seu personal responsable, les seves característiques específiques i els serveis exclosos. Al seu torn regula de forma més àmplia que la seva predecessora, la Llei 23/1992, de 30 de juliol, de Seguretat Privada, la figura dels detectius privats que fins al moment havia estat objecte d’una insuficient regulació.

La Llei 23/1992 ha permès el desenvolupament del sector de la seguretat privada durant les dues últimes dècades a Espanya. Les activitats de vigilància i seguretat exercides per particulars, tant d’autoprotecció com de gestió de la mateixa per tercers, no són exclusives de la nostra època. No obstant això, des de la dècada dels 80 els serveis privats de seguretat han sofert un espectacular auge i s’han convertit en habituals en la nostra vida. Diversos factors expliquen aquest espectacular augment del negoci de la seguretat privada. D’una banda, el propi Estat s’ha convertit en un dels principals demandants d’aquest tipus de serveis expandint el sector, en contractar des de fa anys a empreses de seguretat privada per a la custòdia i vigilància d’algun dels seus edificis i instal·lacions, ampliant-se a poc a poc a espais públics, com poden ser alguns parcs. D’altra banda, l’augment de la sensació d’inseguretat ciutadana, que no es correspon en la majoria d’ocasions amb la realitat criminal existent, ajuda a comprendre l’increment de l’oferta i demanda d’aquests serveis.

La multiplicació d’empreses privades, l’augment de la presència dels seus empleats en diferents àmbits i espais, els importants canvis tecnològics i els recents escàndols d’espionatge i corrupció són alguns dels factors que han portat a l’adopció d’un nou marc legal, la Llei 5/2014, que de forma detallada regula les múltiples facetes de la seguretat privada, inclosa l’activitat desenvolupada pels investigadors privats.

La recent LSP senti les noves bases per al futur desenvolupament de l’activitat, flexibilitzant el règim establert fins al moment, encara que caldrà esperar al desenvolupament reglamentari de la mateixa per conèixer realment l’autèntica incidència de la Llei recentment aprovada. S’introdueixen novetats de gran importància que no han estat absents de polèmiques i crítiques. En un context de crisi econòmica i contínues retallades, on l’ombra de la privatització dels serveis públics es cierne de manera constant sobre les noves polítiques, no és d’estranyar que el debat parlamentari s’hagi centrat en els riscos de privatització de la seguretat que implica aquesta nova normativa, donant lloc a algunes modificacions en el Projecte de Llei originalment presentat pel Govern.

La necessitat d’una nova LSP era una qüestió unànimement acceptada, doncs l’actualització del règim jurídic als nous avanços tecnològics i la seva adaptació al dret comunitari era inevitable. No obstant això, aprofitant aquesta nova Llei es dóna compliment a tradicionals reclamacions del sector privat, tendents a flexibilitzar els requisits que han de complir els seus empleats i a un augment de les seves funcions, atorgant-los major presència a l’espai públic i obrint noves oportunitats de negoci del que extreure importants beneficis econòmics.

Aquest breu comentari se centrarà en algun dels aspectes nous introduïts per la Llei, susceptibles d’afectar als drets i llibertats dels ciutadans. Mentre que alguns dels punts introduïts en la nova Llei continuen sent objecte de controvèrsia i crítica, uns altres són malgrat la seva importància menys polèmics. Des d’aquesta perspectiva, s’ha valorat positivament, entre unes altres, la introducció d’una sèrie de definicions legals i els principis rectors de l’activitat, la major liberalització dels serveis, la clarificació del règim sancionador i de les competències estatals i autonòmiques en la matèria de seguretat.

En primer lloc i des d’un punt de vista de la liberalització s’han eliminat obstacles a la prestació dels serveis de seguretat privada. En aquest sentit, s’ha substituït l’exigència l’autorització prèvia per una declaració responsable per als centres de formació del personal de seguretat privada, per als despatxos de detectius privats i per a aquelles empreses de seguretat privada que es dediquin a activitats d’instal·lació i manteniment o d’aparells, equips, dispositius i sistemes de seguretat connectats a centrals receptores d’alarmes, a centres de control o de videovigilancia. Al seu torn, es liberalitza l’activitat de planificació i assessorament en matèria de seguretat privada que es qualifica com una activitat compatible no reservada a les empreses de seguretat.

En segon lloc, destaca l’aclariment realitzat en matèria de competències, especificant les corresponents a les Comunitats Autònomes que tinguin reconeguda la competència per a la protecció de persones i béns i per al manteniment de l’ordre públic, així com aquelles amb competència executiva en matèria de seguretat privada.

En tercer lloc, s’amplien les vies de formació del personal i accés a la professió. S’afegeix a l’accés a través de les proves del Ministeri de l’Interior i dels certificats de professionalitat, l’accés mitjançant formació professional reglada, per a vigilants i guardes de seguretat i de la formació de grau universitari per a directors de seguretat i detectius privats.
D’altra banda, totes aquelles modificacions relacionades amb les funcions atribuïdes als vigilants de seguretat, així com el reconeixement exprés que la LSP realitza de la seva condició d’agent de l’autoritat han estat envoltades de polèmica.

D’acord amb el marc legal precedent l’activitat dels vigilants de seguretat se circumscrivia, principalment, a l’interior dels béns immobles la vigilància dels quals tenien confiada. No obstant això existien una sèrie d’excepcions que permetien la seva actuació en l’exterior dels mateixos, en part derivades de la pròpia vigilància encomanada de l’edifici1; Excepcions que es mantenen en la nova legislació i que s’han ampliat de forma discutible. L’actual art. 41 de la LSP posa fi a aquesta limitació espacial, de manera que els vigilants de seguretat, amb autorització prèvia, podran no només exercir els serveis de vigilància i protecció en polígons industrials i urbanitzacions privades delimitades2, sinó que el seu àmbit d’actuació s’amplia, sempre amb autorització prèvia i en coordinació amb les Forces i Cossos de Seguretat (d’ara endavant, FCS), a la vigilància de complexos o parcs comercials, d’oci, esdeveniments culturals, esportius o qualsevol altre esdeveniment de rellevància que es desenvolupi en vies o espais públics o ús comú, així com a recintes i espais oberts delimitats. Fins i tot es preveu la possibilitat que Ministeri de l’Interior o l’òrgan autonòmic competent ordeni als organitzadors d’esdeveniments, entre uns altres, l’adopció de certes mesures de seguretat que s’establiran reglamentàriament.

Especialment discutible és la decisió d’habilitar, baix determinades condicions, als vigilants de seguretat a prestar el servei de vigilància perimetral de centres penitenciaris3, de centres d’internament d’estrangers, d’altres edificis o instal·lacions d’organismes públics, així com la participació en la prestació de serveis encomanats a la seguretat pública, complementat l’acció policial. A l’espera de les matisacions que pugui realitzar el Reglament de desenvolupament, la redacció legal permetria la presència del personal de seguretat privada en múltiples àmbits i esferes amb una clara incidència en l’exercici dels drets. Ampliació que sens dubte haurà de posar-se en relació amb la destinació final del Projecte de Llei Orgànica de Seguretat Ciutadana, doncs no oblidem que l’art. 23.2 de l’Avantprojecte d’aquesta Llei Orgànica preveia la col·laboració del personal de seguretat privada amb les FCS en la dissolució de reunions i manifestacions4.

A més de la matisació del principi general d’exclusió de la seguretat privada de la via pública, ha de fer-se referència a l’habilitació que la LSP atorga als vigilants de seguretat per procedir a la detenció de delinqüents. La Llei de 1992 facultava als vigilants, en l’exercici de les seves funcions, a detenir o immobilitzar als delinqüents per procedir a la seva posada a la disposició dels membres de les FCS. El nou text legal manté la potestat dels vigilants de seguretat per practicar detencions en relació amb l’objecte de la seva protecció o de la seva actuació i denunciar als qui cometin infraccions administratives. De la nova redacció legal no semblen derivar-se grans canvis sobre aquest tema. No obstant això, l’ampliació de les potestats que s’atorguen als vigilants de seguretat, amb major presència en les vies i espais públics, generarà un major nombre d’actuacions d’aquests que podran derivar en una detenció o retenció de la persona, la qual cosa previsiblement serà origen de conflictes.

Similars problemes poden sorgir en el compliment de la funció d’evitar la comissió d’actes delictius o infraccions en relació amb l’objecte de la seva protecció. A més, es reconeix la competència dels vigilants de seguretat per procedir a la identificació i anotació de les dades personals dels detinguts, amb la finalitat de posar-los a la disposició de les autoritats públiques, que en cap cas podrà derivar en l’esbrinament o comprovació d’aquestes dades ni en la realització d’un interrogatori.

Aquest augment de funcions i potestats es veu complementat per un reconeixement exprés de la condició legal d’agents de l’autoritat al personal de seguretat privada. Amb aquest reconeixement es dóna compliment a una de les demandes tradicionals dels professionals del sector5 atorgant-los una protecció jurídica anàloga a la dels agents de l’autoritat enfront de les agressions o desobediències de les quals poden ser objecte quan desenvolupin la seva activitat. Aquesta protecció jurídica addicional no es reconeix en qualsevol situació, sinó tan sols quan actuïn degudament identificats i en cooperació i sota el comandament de les FCS.

Preocupant és que l’augment de competències no comporti com a contrapartida un augment dels requisits exigits al personal, sinó per contra una flexibilització dels mateixos que afavoreix l’accés al mercat de la seguretat privada, a un major nombre de persones. D’una banda, l’absoluta prohibició de tenir antecedents penals que existia fins ara per poder exercir la professió es matisa, en referir-se únicament als antecedents per delictes dolosos, obviant aquells derivats de delicte imprudent. D’altra banda, el Ministeri de l’Interior ha rebaixat, des de 2012, els requisits físics exigits als candidats a vigilants6 i s’ha procedit a l’eliminació del període d’inactivitat que obligava a la repetició de les proves d’accés.

Per finalitzar ha de fer-se esment a la detallada regulació que en el text legal es realitza de l’activitat encomanada als detectius privats. Els recents escàndols en els quals s’han vist involucrats despatxos de detectius han influït en la nova regulació de l’activitat de recerca privada.

D’una banda, destaca l’obligació de documentar per escrit tots els encàrrecs d’activitats, havent-se de formalitzar un contracte corresponent a cadascun dels serveis de recerca encarregats, prèvia acreditació de l’existència d’un interès legítim pel sol·licitant del servei. Al seu torn haurà de realitzar-se un informe en el qual es reflecteixi la identitat del contractant, els mitjans utilitzats, l’objecte de la contractació, els resultats, els detectius intervinents i les actuacions realitzades. I a la tradicional obligació de portar un llibre-registro de cada servei de recerca contractat s’uneix l’obligació de presentar una memòria anual d’activitats al Ministeri de l’Interior o òrgan autonòmic competent. D’altra banda, s’introdueix l’obligació de conservar aquesta documentació durant tres anys, sent necessari procedir a la destrucció d’imatges i sons transcorreguts aquests, tret que estiguin relacionats amb un procediment judicial, recerca policial o procediment sancionador.

L’existència de documentació escrita de l’encàrrec i actuacions realitzades és una forma de garantir els drets dels investigats i facilitar les possibles actuacions policials i judicials que es puguin relacionar amb la recerca efectuada. No obstant això, discutible és l’obligació de comunicar la celebració d’un contracte d’aquestes característiques de forma immediata al Ministeri de l’Interior o òrgan autonòmic competent. No obstant això, haurà d’esperar-se al reglament de desenvolupament per conèixer les condicions en les quals ha de produir-se aquesta comunicació que, en qualsevol cas, hauria de garantir la confidencialitat i drets, tant de l’investigat com del sol·licitant de la recerca i respectar la Llei de protecció de dades de caràcter personal. Conflictiva amb la confidencialitat de les dades del client i investigat, que hauria de quedar garantida excepte resolució judicial, és també la disposició referent a l’accés a l’informe realitzat per part de les autoritats policials competents per a la inspecció.

La mercantilización que en els últims anys s’ha produït del ben “seguretat” és innegable, convertint-se en pilar de la nostra societat i ampliant-se sense límits en detriment d’altres polítiques públiques i dels propis drets dels ciutadans. La contractació dels serveis de seguretat per part dels particulars intenta cobrir una necessitat legítima d’autoprotecció. No obstant això, aquesta mercantilización ha de tenir límits doncs la seguretat privada és una manifiestación de la seguretat pública que implica una ruptura del monopoli exclusiu de l’Estat en la prestació del servei de seguretat, com a servei públic.

La nova legislació obre la porta a una flexibilització del model de seguretat i relativiza les responsabilitats que en matèria de seguretat li corresponen en exclusiva a l’Estat, oferint noves possibilitats de negoci al sector de la seguretat privada. La LSP augmenta les potestats del personal de seguretat habilitant-ho per actuar, baix determinades condicions, en la via pública i espais públics. S’oblida amb això que la competència de la seguretat en la via pública correspon en exclusiva a les FCS. Així com en el passat i en honor d’una suposada major rendibilitat econòmica, es relativizó la competència que a les FCS li correspon per a la vigilància i protecció d’edificis públics, externalitzant aquesta funció a les empreses privades de seguretat.

[1] Aquestes excepcions són: a) El transport i distribució de monedes i bitllets, títols-valoris i altres objectes que, pel seu valor econòmic i expectatives que generin o per la seva perillositat, puguin requerir protecció especial; b) La manipulació o utilització de béns, maquinària o equips valuosos que hagin de tenir lloc en les vies públiques o d’ús comú, quan tals operacions, béns o equips hagin de ser protegits per vigilants de seguretat, des de l’espai exterior, immediatament circumdant; c) Els serveis de resposta a les alarmes; d) Suposats de persecució a delinqüents sorpresos en flagrant delicte; i) Per raons humanitàries, i, f) La prestació de serveis de vigilància i protecció de caixers automàtics durant les operacions de reposició de fons o de reparació d’avaries, fora de les hores habituals d’horari al públic en les respectives oficines. A aquestes excepcions han d’afegir-se la possibilitat de vigilar, amb autorització prèvia, polígons industrials i urbanitzacions privades delimitades.

[2] Excepció prevista amb anterioritat en l’art. 30 Llei 23/1992 i art. 80 RD 2364/1994, de 9 de setembre, pel qual s’aprova el Reglament de Seguretat Privada.

[3] Amb la suposada finalitat d’optimitzar els recursos financers i compensar la falta de persones de les Forces i Cossos de Seguretat de l’estat, l’any 2013 es va iniciar un projecte pilot consistent en la contractació de serveis de seguretat privada per a la vigilància exterior de diversos centres penitenciaris. Projecte que després de l’entrada en vigor de la Llei 5/2014 té prevista la seva ampliació a un major nombre centres penitenciaris.

[4] L’avantprojecte de Llei Orgànica ha estat modificat i s’ha procedit, entre altres canvis, a eliminar la referència a aquesta col·laboració entre personal de seguretat privada i FCS. Vinya. Projecte de Llei Orgànica de Protecció de la Seguretat Ciutadana publicat en el BOCG. Congrés dels Diputats, sèrie A, núm. 105-1, de 25 de juliol de 2014.

[5]Inicialment els vigilants de seguretat van ser considerats com a agents de l’autoritat, doncs l’art. 18 del Decret de 10 març de 1978 sobre funcions dels Vigilants jurats de seguretat investia d’autoritat als vigilants jurats de finques, empreses o entitats. No obstant això, la derogació del Decret de 1978 per la posterior Llei de 23/1992, de 30 de juliol de Seguretat Privada va comportar un important canvi jurisprudencial.

[6] Comparar la Resolució de 12 de desembre de 2013, de la Secretaria d’Estat de Seguretat, per la qual s’aproven les bases de les convocatòries de proves de selecció per a vigilants de seguretat i les seves especialitats per a l’any 2014 (BOE núm. 6, de 7 de gener de 2014) amb la Resolució de 24 de novembre de 2011, de la Secretaria d’Estat de Seguretat, per la qual s’aprova per a l’any 2012 el calendari de convocatòries de proves de selecció per a vigilants de seguretat i les seves especialitats i bases de la convocatòria (BOE núm. 2, de 3 de gener de 2012).