Del simbolisme a l’acció. La nova llei LGTBI+ catalana
Investigador predoctoral de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona
Dimecres 17 de desembre de 2025 es va assolir una nova fita en la conquesta de drets: l’aprovació de la Llei 13/2025, de 29 de desembre, dels drets de les persones LGBTI i d’erradicació de l’LGBTI-fòbia amb el suport de més del 80% del Parlament de Catalunya. Això denota que, més enllà de les mesures concretes que incorpora, la lluita contra l’LGTBI-fòbia, com a lacra social, genera una gran acceptació política.
La seva predecessora, la Llei 11/2014, de 10 d’octubre, per a garantir els drets de lesbianes, gais, bisexuals, transgèneres i intersexuals i per a eradicar l’homofòbia, la bifòbia i la transfòbia (en endavant, Llei 11/2014) va tenir un caràcter clarament pioner que, en paral·lel a altres comunitats autònomes, tenia la voluntat d’omplir el buit deixat pel legislador estatal. En particular, va avançar-se en l’exigència de la despatologització de les identitats trans* i el reconeixement de l’autodeterminació de gènere, tal com posteriorment imposaria el Tribunal Europeu de Drets Humans —entre d’altres, a la sentència A.P., Garçon i Nicot c. França (2017)—, així com en coherència amb el soft law internacional, especialment els Principis de Yogyakarta (2007) i la seva ampliació Yogyakarta+10 (2017). Actualment, però, es feia necessària la seva reforma.
Procés de reforma i canvis incorporats
La seva actualització era una demanda del moviment LGTBI+, en especial de l’Observatori contra l’LGTBI-fòbia que va registrar la proposició de llei amb la Candidatura d’Unitat Popular (CUP) a finals de 2021. Com apunta l’informe sobre l’Estat de l’LGTBI-fòbia a Catalunya 2024, elaborat per la mateixa entitat, les incidències registrades per raó d’orientació sexual, identitat i expressió de gènere, i característiques sexuals han anat en ascens. En un mateix sentit, la macroenquesta LGBTIQ de l’Agència dels Drets Fonamentals de la UE (FRA, en les seves sigles en anglès) mostra també un augment en la discriminació denunciada.
Per contra, la Llei 11/2014, que hauria de servir per combatre-les en l’àmbit català, no estava complint la seva finalitat. Els motius n’eren diversos, però en destaca, a grans trets, la manca d’aplicació del règim sancionador i l’avenç en el dret antidiscriminatori que van deixar la llei, pionera en la matèria, completament desfasada.
Filant més prim, la introducció dels delictes d’odi al Codi Penal l’any 2015, suposava inaplicar les infraccions incloses en la llei catalana que prohibien les mateixes conductes pel principi de prevalença del dret penal sobre el dret sancionador administratiu. Alhora, l’aprovació de la Llei 19/2020, del 30 de desembre, d’igualtat de tracte i no-discriminació, que disposava d’un règim sancionador propi amb diferències substancials amb l’específic LGTBI+ tant en les infraccions contemplades com en les sancions a imposar, suposava un greuge comparatiu amb els motius d’LGTBI-fòbia, d’aplicació preferent pel principi d’especificitat.
La Generalitat, en l’únic informe que ha fet públic al respecte, mostra que només s’havien imposat 6 sancions en aplicació de la Llei 11/2014 en els anys que ha estat en vigor, i fins i tot admet aplicar la Llei 19/2020 en supòsits d’LGTBI-fòbia, incomplint la supletorietat d’aquesta. La correcció d’aquestes disfuncions, així com la necessitat d’afegir noves infraccions, com la publicitat i pràctica de les anomenades “teràpies de conversió” —pràctiques destinades a modificar o “corregir” l’orientació sexual, la identitat de gènere, l’expressió de gènere o les característiques sexuals—, va impulsar la reforma.
Una altra de les circumstàncies que van motivar la reforma inicialment va ser l’ofensiva de determinats col·lectius contra penjar la bandera i altres emblemes LGTBI+ en edificis públics, al·legant la vulneració de la neutralitat i l’objectivitat de l’Administració. Justament, el Tribunal Suprem ha creat recentment jurisprudència al respecte negant aquesta vulneració, fins i tot en període electoral, al·legant que és un símbol que propugna per la igualtat, que també és un mandat legal i que, com a tal, no té en cap cas un caràcter partidista (STS 1901/2024, del 28 de novembre). Així es reconeix, seguint aquesta doctrina, al cos de la llei (art. 17.7).
També recentment els Jutjats i Tribunals han expulsat les Administracions públiques com a acusacions populars en el marc de procediments penals incoats per raó de la presumpta comissió de delictes d’odi. El Tribunal Constitucional, en el moment d’interpretar el dret constitucional d’exercir l’acusació popular (art. 125 CE), va establir que, quan l’exerceixen persones jurídiques, ha d’acreditar-se un interès legítim (STC 50/1998, de 2 de març). Arran d’aquesta doctrina, les seccions penals de l’Audiència Provincial de Barcelona va dictar un Acord d’unificació de criteris, de novembre de 2019, que condiciona la personació a l’existència d’una habilitació expressa amb rang de llei que delimiti l’exercici de l’acció penal de manera objectiva i subjectiva. Amb aquesta llei, es dona compliment a aquest requisit (art. 78).
Durant la fase de ponència, sumant-s’hi més entitats i amb la diputada Basha Changue de relatora, va rebre el suport de la CUP, Catalunya en Comú, Esquerra Republicana de Catalunya, Junts per Catalunya i el Partit dels Socialistes de Catalunya. No obstant això, quan va ser el moment de votar-la al Ple, es van convocar eleccions anticipades. Així, amb l’entrada de la Legislatura XV, va tornar a registrar-se per tots els partits que van donar suport a la ponència anterior i es va tornar a iniciar el procés. No es va començar de zero, perquè es va partir del text anterior acordat com a base, i per això es va optar pel procediment d’urgència. Tot i això, va caldre tornar a actualitzar-lo per les novetats legislatives sorgides durant tot el procés.
Amb l’entrada en vigor de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación i, especialment, la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, calia tenir presents les seves previsions perquè no tornés a quedar desfasada. Una de les principals, de nou, eren els règims sancionadors respectius que, al·legant la competència relativa a assegurar la igualtat en l’exercici dels drets i el compliment dels deures constitucionals en tot el territori de l’Estat (art. 149.1.1a CE), l’Estat va generar una preemption que suposava la necessitat d’adaptar el règim sancionador català a l’estatal (STC 136/1991, de 20 de juny, FJ 1). Així ho apuntava preventivament també el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries (DCGE 17/2014, FJ 2n.6) quan va analitzar l’adequació a la Constitució i a l’Estatut de la proposició de llei 11/2014, abans que s’aprovés. Per això calia harmonitzar el règim sancionador no només al Codi Penal i la llei catalana 19/2020, sinó també a les dues estatals.
De nou, durant el procés de tramitació, les entitats LGTBI+ que van comparèixer van exigir que s’aprofités la reforma per aprofundir en les polítiques públiques contemplades, en consonància amb les conclusions que va emetre el grup de treball LGTBI+ de la Comissió d’Igualtat durant l’anterior legislatura. Entre aquestes, la incorporació del sector d’intervenció social en polítiques d’habitatge i la lluita contra el sensellarisme, així com incorporar una mirada interseccional transversal al text. També era important la unificació de nomenclatura, on coexistia els termes “transgènere” i “transsexual” que ara passen a subsumir-se sota el concepte paraigües “trans”, així com la incorporació de motius de discriminació específics en relació amb l’LGTBI-fòbia. Originàriament, la llei reconeixia la prohibició de discriminació per raó d’orientació sexual i identitat de gènere, als quals se li suma ara l’expressió de gènere i les característiques sexuals, dotant de més visibilitat les discriminacions que pateixen les persones intersexuals en aquest darrer motiu.
Dins la identitat de gènere, també s’incorpora el reconeixement de les persones no-binàries, havent-se d’incorporar a la documentació administrativa una tercera casella per poder-s’hi identificar (art. 10.2), com ja succeeix amb les persones estrangeres quan al seu país d’origen així es reconegui (STJ Andalusia 83/2023, del 23 de gener), com en el cas d’Alemanya. Aquest fet ja estava previst en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic per l’Acord Gov/45/2022, de 15 de març, però s’eleva a rang de llei i s’estén a tot el sector públic de Catalunya.
En països com Bèlgica (2019) i Itàlia (2024), les Corts constitucionals respectives han qüestionat la constitucionalitat de la manca de reconeixement d’aquest col·lectiu, imposant el mandat al legislador que el faci efectiu en un sentit similar al qual segueix el català. Ara bé, caldrà estar amatents a l’actualitat judicial, atès que les a Illes Canàries es va introduir la mateixa mesura i va ser sancionada per l’Agència Espanyola de Protecció de Dades. L’entitat LGTBI+ canària Diversas va recórrer la sanció i actualment el cas està pendent de resolució a l’Audiència Nacional.
Una altra de les novetats és que durant l’anterior legislatura, el Govern d’ERC va iniciar la tramitació d’una llei antidiscriminatòria específica trans* que, en culminar les fases dins l’executiu i preparada per esdevenir projecte de llei i arribar al Parlament, va quedar paralitzada amb les noves eleccions i el canvi de color polític a l’executiu. La dificultat aritmètica d’aconseguir l’aprovació d’aquesta llei de manera autònoma, així com l’impuls d’entitats com Plataforma Trans*forma la Salut, va facultar la ponència d’incorporar totes les seves previsions al cos de la reforma de la Llei 11/2014.
Així, d’entre altres mesures, la més destacada suposa la creació d’una “comunicació de la identitat de gènere” (art. 9) per adequar la documentació administrativa mentre no es formalitzi el canvi de sexe registral, sigui perquè està pendent de resolució o bé perquè no es compleixen els requisits registrals, com els menors de 12 anys o les persones migrants. Justament l’efectiva protecció de les persones menors d’edat trans* va motivar la declaració d’inconstitucionalitat del requisit de ser major d’edat per al canvi de sexe registral de la llei estatal abans de l’aprovació de la Llei 4/2023, la qual ja permet el canvi a partir dels 12 anys, i la nova llei catalana prova de complementar.
Per contra, no totes les mesures que es van anar recollint durant la ponència han prosperat. D’una banda, la reserva d’un 1% de places en les convocatòries d’oposicions per a persones trans*, com a mesura d’acció positiva destinada a corregir una desigualtat estructural d’accés a l’ocupació pública i, en general, a un lloc de feina. De l’altra, la reforma del Codi Civil de Catalunya per incorporar la referència a les persones gestants, més enllà de la categoria jurídica de mare, en matèria de dret de família, en línia amb el que ja preveu el Codi Civil espanyol. Tot i no haver-se incorporat al text final, ambdues esmenes evidencien els límits polítics de la reforma i, alhora, assenyalen possibles línies de desenvolupament normatiu futur.
Finalment, cal destacar que la reforma no es limita a reforçar un enfocament sancionador, sinó que intenta incorporar una mirada més comunitària i restaurativa. Això es tradueix en mecanismes de reparació del dany i d’acompanyament a les víctimes, sumat a la previsió de desenvolupar polítiques públiques en tots els àmbits d’intervenció de la vida, que desplacen una concepció excessivament individualista de la discriminació i aposten per respostes més estructurals.
Consideracions finals
Era tan gran l’abast de la modificació, incloent-hi el canvi del títol i el preàmbul de la llei per incorporar tots els avenços en dret antidiscriminatori, que es va fer evident que, més que una reforma, s’estava redactant una nova llei. L’amplíssima majoria que va permetre l’aprovació del text va generar una gran alegria dins el moviment LGTBI+, esperançat de fer aplicable per fi la llei, però també amb enyorança per veure derogada la Llei 11/2014 que tant els va costar d’aconseguir. A això, cal sumar-hi el recurs anunciat pel Partit Popular (PP) durant el debat al Ple de la seva aprovació, com ja va fer a les Illes Canàries, pendent de resolució.
En tot cas, caldrà continuar fent el seguiment de la llei perquè encara quedarà un repte per complir: el seu desplegament amb la injecció de recursos, una altra de les mancances de la seva predecessora. Això marcarà la diferència entre si es manté en un mer simbolisme o bé si proporciona eines per combatre la discriminació i garantir la llibertat de les persones LGTBI+ en un context sociopolític on, com es va fer palès al debat de la nova llei en boca del PP, Vox i Aliança Catalana, atiar l’odi sembla cada cop més normalitzat.
BIBLIOGRAFIA
Aguilar Calahorro, Augusto (2024) «Sobre la ley trans. No se priva de derechos a unos por reconocérselos a otros. ». A: Cámara Villar, G. et al. Estudios sobre el estado social y democrático de derecho. ‘Liber amicorum’ Gregorio Cámara Villar. Madrid: Centro de Estudios Politicos y Constitucionales.
Alventosa del Río, Josefina (2015) «La regulación de la identidad de género en las comunidades autónomas. A: Actualidad jurídica iberoamericana, núm. 2, p. 745-760. ISSN 2386-4567.
González Beilfuss, Markus (2015) «El reconocimiento jurídico de la diversidad sexual en la España de las autonomies. La Ley 11/2014 del Parlamento de Cataluña.», Istituzioni Del Federalismo: Rivista Di Studi Giuridici e Politici, núm. 1, p. 195-221. ISSN 1126-7917.
Lauroba, Elena (2015) «La Ley catalana 11/2014 para garantizar los derechos de los LGBTI y erradicar la homofobia, la bifobia y la transfobia: ¿una declaración de intenciones bienintencionada o una norma de efectos jurídicos reales?», GenIus, núm. 2, p. 179-198.
Nonell i Rodríguez, Arnau; Esteve Alguacil, Laura (2024) A un año de su vigencia: análisis de la Ley española 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, IusGénero America Latina, núm. 3, p. 7-25.
Rey Martínez, Fernando (2023) Derecho antidiscriminatorio. Segunda edición. Vol. 1499. Cizur Menor (Navarra): Editorial Aranzadi, S.A.U.
Romboli, Silvia (2022) «The Standards of Protection of Trans People Elaborated by the Court of Strasbourg and their Incorporation in the Recent Spanish Legislative Proposal», The Age of Human Rights Journal, núm. 18, p. 125-142. ISSN-e 2340-9592.
Rubio Marín, Ruth, i Osella, Stefano (2020) El nuevo derecho constitucional a la identidad de género: entre la libertad de elección, el incremento de categorías y la subjetividad y fluidez de sus contenidos. Un análisis desde el derecho comparado. Revista española de derecho constitucional. 118 (118), p. 45–76.
Salazar Benítez, Octavio (2021) «¿Existe un derecho a la identidad sexual?», Anuario de la Facultad de Derecho, núm. 14, 2021, p. 71-102. ISSN 1888-3214.
Siverio Luis, Sergio (2025) Los Fundamentos constitucionales de la autodeterminación del género de las personas trans. Barcelona: Atelier.
Siverio Luis, Sergio (2025) «El derecho emergente a la identidad de género y a la orientación sexuallaprotección de los derechos LGTBI en el ordenamiento jurídico autonómico», A: Navarro Marchante, Vicente J. et al. Los derechos sociales en el Estatuto de Autonomía de Canarias. [1a edición]. Valencia: Tirant lo Blanch.
Observatori contra l’LGTBI-fòbia (2025) Estat de l’LGTBI-fòbia a Catalunya 2024.
Principis de Yogyakarta (9 de novembre de 2006)
Principis de Yogyakarta plus 10 (10 de novembre de 2017)
Generalitat de Catalunya (2020) Primera radiografia de la LGBTIfòbia a Catalunya 5 anys de Llei: denúncies i accions.
