9.- 40 anys de Constitució – Els Governs locals: del municipi constitucional a la ciutat global, per Tomàs Font i Llovet

Catedrático de Derecho Administrativo de la UB

1. L’evolució del marc general

L’art. 140 CE identifica als municipis amb dues qualitats essencials: la garantia de la seva autonomia i la seva organització directament democràtica. A més, el municipi, com les altres entitats locals, s’inscriu en el conjunt de l’organització territorial de l’Estat (art. 137 CE), la qual cosa planteja la seva relació amb les CCAA; En fi, la reforma de l’art. 135 CE en incorporar el principi d’estabilitat pressupostària, ha completat el quadre amb els criteris d’eficàcia i eficiència.

Sobre el quadre normatiu bàsic de la LBRL de 1985, han incidit successivament el denominat “Pacte local“ per a millorar la governabilitat (1999), la “modernització” per a incorporar el règim diferenciat per a les grans ciutats (2003), la “simplificació” per a eliminar traves a l’exercici d’activitats privades (2009) i la “racionalització i sostenibilitat” en el context de la crisi econòmica (2013). Completa el marc normatiu bàsic la LOREG i la legislació d’hisendes locals. A més, la Carta Europea d’Autonomia Local (CEAL) ratificada per Espanya en 1988 incorpora un reforç dels principis d’autonomia i democràcia local.

Per part seva, els Estatuts d’Autonomia i la legislació de les Comunitats Autònomes han estat elements determinants, especialment respecte del segon nivell local: comarques, mancomunitats, àrees metropolitanes, etc.- així com del reconeixement d’un major o menor patrimoni competencial local a través de la corresponent legislació sectorial.

Però el resultat de l’ordenació organitzativa i competencial del govern local a Espanya llança unes dades significatives. La mitjana de despesa pública dels ens locals a Espanya va ser en 2015 de 1.393 euros per habitant, mentre que la mitjana de la Unió Europea era de 3.205 euros. El percentatge que aquesta despesa pública local representava sobre el total de les Administracions públiques en aquesta data era a Espanya el 13,7%, -només un 1% més que 20 anys abans- mentre que la mitjana a la Unió Europea significava un 23,4%. Una posició certament feble la dels governs locals espanyols, i no obstant això ningú dubte del seu protagonisme en la satisfacció de les necessitats ciutadanes i en la preservació de la vida democràtica de les institucions.

2. L’autonomia local

Des del primer moment, la jurisprudència del Tribunal Constitucional va adoptar la figura de la garantia institucional d’aquesta autonomia, que s’ha mostrat ineficaç per a jutjar aquelles lleis que introdueixen en el règim local majors o menors controls o que reconeixen majors o menors competències als municipis. Fet i fet, el TC ha venut a utilitzar la pròpia LBRL com a veritable paràmetre de constitucionalitat de les lleis.

Les diverses expressions del contingut de l’autonomia local no han obtingut, en general, una protecció efectiva. Així, en el competencial, ha bastat que “no s’elimini tota participació municipal en un assumpte del seu interès” per a entendre que no es vulnera la seva autonomia. Únicament la potestat normativa dels municipis ha aconseguit veure reconegut un incipient estatus propi, que caldrà desenvolupar. És convenient enfortir, fins i tot a nivell constitucional, una clàusula general de competència municipal que incorpori amb major efectivitat els principis d’autonomia i de subsidiarietat proclamats en la CEAL.

Quant a les garanties específiques, el conflicte constitucional en defensa de l’autonomia local, introduït en 1999, ha resultat un veritable fracàs. De trenta conflictes plantejats, solament en nou d’ells el TC ha entrat a conèixer el fons de l’assumpte, i cap ha estat estimat. Experiment fallit, que caldrà revisar.

Tampoc els instruments específics de participació local en la formació de les lleis, com els consells de governs locals creats per alguns Estatuts d’Autonomia, han donat cap resultat apreciable, en part a causa de l’oposició dels partits i associacions municipalistes a perdre protagonisme.

3. La qualitat democràtica local

El nivell municipal ha resistit millor que uns altres la dinàmica de desconfiança en les institucions públiques i la deterioració de la seva qualitat democràtica. En canvi, els ens supramunicipals, sent d’elecció indirecta, presenten majors dèficits de transparència. Fa ja temps que es vénen succeint les demandes de reforma electoral a la recerca d’una revitalització institucional. La possible reforma hauria de perseguir simultàniament diversos objectius de millora: de la legitimitat, de la representativitat i de l’estabilitat dels governs municipals.

El sistema d’elecció directa de l’alcalde, en les seves diverses variants, està estès en bona part d’Europa i amb una valoració positiva en general, i les aportacions de les experiències comparades i les anàlisis de la doctrina són ja molt madurs. És ja una necessitat imperiosa situar el tema de la reforma electoral local en l’agenda indefugible a cobrir en els anys immediats, al costat de l’aprofundiment dels altres mecanismes participatius ciutadans i de descentralització interna.

Cal preconitzar que la dinàmica de la reforma electoral local contingui una aposta contra el uniformismo excessiu del règim local, tantes vegades denunciat, i pugui consistir a oferir més d’un model o sistema determinat, o variants diferents, que puguin ser objecte de lliure assumpció, o bé per les CCAA, resultat d’una major “interiorització” autonòmica del local, bé per cadascun dels municipis, en exercici de la seva pròpia autonomia organitzativa.

Així mateix, l’atribució constitucional a l’ajuntament, triat per sufragi directe, no només del govern municipal sinó també de la seva administració, ha plantejat seriosos problemes en la relació –i distinció- entre política i gestió, en la professionalització en l’alta direcció administrativa local, que la jurisprudència constitucional no ha ajudat a resoldre. La distinció entre política i administració ha conduït en altres països, en un context de lluita contra la corrupció, a excloure als òrgans polítics de l’exercici de competències estrictament administratives d’atorgament de drets (contractes, nomenaments, autoritzacions, subvencions, etc.), reservant-los les funcions normatives, d’orientació política, de planificació i programació.
També aquesta qüestió mereix la seva incorporació a una agenda de reformes institucionals.

4. Govern local i Comunitats Autònomes

Un element determinant de la posició del municipi constitucional –i del conjunt del govern local-, és la seva forma d’integració en l’organització territorial de l’Estat autonòmic.

La jurisprudència ha consagrat el caràcter “bifront” del règim local i en virtut d’això ha atorgat una àmplia dimensió a la competència bàsica estatal sobre el règim de les administracions públiques, al qual ha equiparat el “règim local”. Entre altres conseqüències això ha conduït a incrementar el tan criticat uniformismo en el règim local i a deixar un escàs espai a la diferenciació autonòmica.

La tímida admissió pel TC d’una mínima diferenciació respecte de la LBRL –d’altra banda, convertida en paràmetre de constitucionalitat, com s’ha dit- quan hi hagués suficient “ancoratge” constitucional o estatuari per a això, va contribuir a reivindicar per a l’Estatut d’Autonomia, com a norma constitucionalment adequada, el paper de regular directament les especialitats del govern local de cada Comunitat Autònoma, i al mateix temps, incrementar la densitat i concreció del contingut constitucional de l’autonomia local, erigint-se en la norma capaç de ser una eficaç orientació i límit per al legislador ordinari. L’Estatut podria així esdevenir una espècie de “Constitució local territorial” com ho són, en realitat les Constitucions dels Länder a Alemanya o a Àustria, que permetés traslladar la garantia constitucional de l’autonomia local a la concreta realitat municipal del seu respectiu territori.

La STC 31/2010 sobre l’Estatut de Catalunya va limitar fortament aquesta possibilitat, encara que no va tancar del tot el passo a continuar en una línia de major “interiorització” autonòmica del govern local. Ha estat una equivoca lectura d’aquesta Sentència per la posterior jurisprudència constitucional, dictada en relació amb la LRSAL, -fent dir al propi TC el que no diu que diu- la que erròniament ha acabat per atorgar una primacia absoluta a la LBRL sobre els Estatuts d’Autonomia.

Si la via estatutària no ha pogut prosperar, només queda confiar, si no hi ha un canvi profund de la dinàmica jurisprudencial, en la inajornable reforma constitucional.

5. L’organització territorial local

Precisament, un dels elements que poden ser objecte de major interiorització autonòmica és la dels diferents nivells d’organització territorial local, que han d’adequar-se a cada específica realitat demogràfica i institucional. El paper de l’ens intermedi de govern local –província, illa, comarca, veguería, mancomunitats, àrees metropolitanes- ha estat ja objecte de major diferenciació des de la pròpia CE i dels Estatuts, i cap encara reforçar-la per via d’una modulació de l’actual caràcter bifront des de la pròpia Constitució.

La legislació autonòmica ha aprofitat l’espai, encara que no sempre amb resultats positius, com ha mostrat l’evolució de la comarcalització forçosa a Catalunya i la seva relativa desactivació en els últims anys. En altres Comunitats, en canvi, s’han potenciat dinàmiques associatives que ben articulades poden prefigurar una organització supramunicipal més estable.

L’ens intermedi pot complir funcions diferents segons cada realitat, ja sigui d’assistència, cooperació i suplència dels municipis, especialment en els àmbits rurals, o poden tendir a desenvolupar polítiques pròpies de desenvolupament econòmic i social territorial. No s’ha volgut afrontar la formulació d’una política de reordenació general del mapa municipal per a superar el inframunicipalismo, la qual cosa continua justificant la pervivència de l’ens intermedi de funció assistencial.

En tot cas, en línies generals, han de simplificar-se nivells, en lloc d’acumular-los, i si escau, han de refondre’s, donant lloc a organitzacions asimètriques. Així s’ha fet en les últimes legislacions de països europeus sobre àrees metropolitanes, que en alguns casos han portat a la seva identificació, per fusió, amb les províncies. Per cert, a Espanya, els geògrafs identifiquen al voltant de 45 realitats metropolitanes, amb tipologies diferents, però totes elles necessitades d’algun tipus d’organització administrativa. En canvi, a penes Barcelona i Vigo –i aquesta, sense efectivitat- compten amb llei específica.

La realitat metropolitana està demandant una major garantia i potencialitat com a ens de govern i no de mera prestació de serveis comuns, i per ventura hagi de plantejar-se el seu major reconeixement, fins i tot a nivell constitucional, com ja succeeix en altres ordenaments europeus.

6. Nova perspectiva: del municipi a la ciutat

Després de 40 anys de Constitució i d’autonomia i democràcia local, que en el seu conjunt han estat positius, qualsevol agenda de reformes institucionals ha de tenir en compte aquelles qüestions específiques que s’han avançat en els apartats anteriors.

Però al costat d’això, cal introduir una reflexió profunda sobre el nou paper que la ciutat, com a concepte específic dins del món local, està ja jugant al costat de les institucions de naturalesa estatal –Estat i Comunitats Autònomes- en el seu enfrontament als reptes de la globalització. Les tradicionals funcions estatals de legislació, justícia i autoritat, de protecció dels drets socials i de redistribució de la renda seran compartides indefectiblement amb la ciutat com a nou subjecte polític institucional. Sense oblidar la realitat de l’Espanya “buidada”, que deu ser objecte de polítiques públiques adequades, la ciutat serà sense cap dubte –ho està sent ja- un imprescindible actor global que requerirà d’una específica ordenació. Sense risc de cap contradicció, podem augurar llarga vida al municipi constitucional, nova vida a la ciutat global.

Share on Facebook0Share on Google+0Tweet about this on TwitterShare on LinkedIn0

Deja tu comentario

Tu dirección de email no será publicada. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

*