Attenti al lupo: la comisión de Venecia refuerza las sentencias constitucionales, pero advierte de los riesgos de su ejecución, por Javier García Roca

Catedrático de Derecho Constitucional, UCM. Antiguo director del Instituto de Derecho Parlamentario

(English version).

La Comisión de Venecia del Consejo de Europa ha dictado, en su sesión plenaria de 10-11 de marzo de 2017, una interesante Opinión sobre la Reforma de la Ley Orgánica del TC (LOTC), de 16 de octubre de 2015, para la ejecución de sus resoluciones. Se sostiene que las decisiones de los tribunales constitucionales son vinculantes como consecuencia de la supremacía de la Constitución, y que, cuando un cargo público rechaza ejecutarlas, viola la Constitución, la separación de poderes y los principios del Rule of Law. El fin que pretende la Reforma es legítimo. Este es el mensaje principal. Adviertan los dirigentes soberanistas y la opinión pública catalana el escenario antidemocrático y al margen de Europa donde les sitúa la estrategia del “procés” al no acatar las leyes.

Pero la Opinión, escrita en un inglés diplomático, medido y elegante, que no elude los problemas, pero no los crea, no deja de dar un claro tirón de orejas a la mayoría que impulsó la reforma. Negarlo sería engañarse y será menester evitar ciertas interpretaciones. Primera advertencia, los estándares europeos demandan que las reformas de la “legislación institucional” se hagan mediante un amplio consenso para evitar errores. Algo que no se hizo.

Segunda, no hay unos estándares europeos comunes, si bien la ejecución es una cuestión “altamente política” y no debería ser ejercida por el propio Tribunal Constitucional: “the decisión-making body and the executive body should be separated”; atribuir al tribunal la potestad de asegurarse de la ejecución de sus sentencias es “bastante excepcional”, “otros órganos deben dar un paso para defender la Constitución y al Tribunal Constitucional”, quien no tiene medios para hacer cumplir sus decisiones.

Tercera, la facultad de notificar personalmente sus decisiones a cualquier autoridad pública o funcionario, es una consecuencia obligada del carácter vinculante de las sentencias constitucionales; lo mismo puede decirse del poder de anular cualesquiera decisiones que contradigan las del intérprete supremo de la Constitución. Ambas facultades son correctas.

Cuarta, no obstante, la Comisión pide que se clarifiquen algunas medidas previstas en caso de inejecución. La imposición de multas debería someterse a diversas matizaciones “en la ley o en su aplicación”, porque la Reforma no distingue entre autoridades, funcionarios y simples ciudadanos ni resuelve si los primeros deben abonar las multas mediante el presupuesto público o con sus fondos privados. La STC 215/2016 no consideró estas multas como medidas sancionadoras, porque no tienen tal finalidad, pero la Comisión estima que por su gravedad pueden considerarse “sanciones penales” y están cubiertas por el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), y, con mayor razón, si afectan a individuos. Respecto de la suspensión, la Reforma no precisa si afecta a los cargos públicos o también a los funcionarios, así como se advierte que la suspensión de un parlamentario puede ser problemática al afectar a la inviolabilidad; la suspensión reclama igualmente la aplicabilidad en sede constitucional del proceso debido ex artículo 6 CEDH; además se recomienda que el propio TC ponga fin a la suspensión cuando el titular del cargo prometa ejecutar la decisión. En relación a la ejecución sustitutoria (artículo 92.4 LOTC), en la frontera del artículo 155 CE, se sugiere que el TC no practique por sí mismo esta fórmula y se limite a pedir al Gobierno su cooperación. Multas y suspensiones son las dos medidas más problemáticas, pero, en general, la Comisión no recomienda la atribución de facultades de ejecución al TC.

Ya lo advertimos en este blog al aprobarse la Reforma y no nos equivocamos, el desafío secesionista había llevado al legislador a “adaptarse a las nuevas situaciones”, pero varios de los instrumentos de ejecución, algunos trasplantados mecánicamente de la jurisdicción contencioso -administrativa, eran desconocidos en la teoría de la justicia constitucional, y prácticamente en Derecho comparado, y al tiempo cabe dudar de la eficacia de unos y de la constitucionalidad de otros.

Afortunadamente, el TC ha actuado con mucha prudencia y se ha limitado a usar aquellas herramientas que no resultan discutibles, como son los requerimientos a las autoridades y las declaraciones de nulidad de las decisiones impugnadas, quitando hierro a la Reforma. Así convendría que siguiera haciendo, practicando la autocontención, una virtud que fortalece a los tribunales, y más en tiempos de zozobra.

Sin embargo, no puede olvidarse que cuando el TC enjuició en abstracto la constitucionalidad de la modificación legislativa en las SSTC 185/2016 y 215/2016 se mostró mucho menos garantista que ha sido ahora la Comisión de Venecia, y así se lo reprocharon los Votos particulares.

El conflicto en Cataluña es grave y pueden ocurrir más desobediencias, si no avanzamos en diálogo político y reformas jurídicas. Una vez que el Gobierno y el Parlamento de la Generalidad decidieron incumplir el principio de legalidad y la Constitución como estrategia política, amparándose en subterfugios jurídicos, dejar de acatar las sentencias era previsible, un paso más hacia la tiranía, ya que no hay democracia sin Estado de Derecho. Las condenas por desobediencia y los juicios penales pendientes evidencian esta tendencia. Pero, en un Estado constitucional, no todo es posible ni siquiera para luchar contra la secesión. Conviene recordarlo antes de los acontecimientos que es posible acaezcan: la fuerza y la legitimidad de una democracia constitucional están en la proporción y la razonabilidad de las respuestas y en el respeto al Rule of Law incluso en situaciones de emergencia. Esa es la cultura del Convenio Europeo de Derechos Humanos que hora nos recuerda el Consejo de Europa. Tanto el TC como el Parlamento deberían aplicar estas recomendaciones, por respeto a la Constitución y al Convenio, bien directamente en la Ley Orgánica, modificándola, o, cuando menos, en sus aplicaciones jurisdiccionales. Quizás pueda bastar con lo segundo si fuera difícil lo primero, mediante una exégesis correctora, pero no es evidente. En ocasiones futuras, conviene estudiar mejor las reformas de las instituciones y advertir las especificidades de la jurisdicción constitucional.

Share on Facebook1Share on Google+0Tweet about this on TwitterShare on LinkedIn0

1 Comment

Deja tu comentario

Tu dirección de email no será publicada.

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>