El referéndum de secesión en Alemania, por Jose Antonio Montilla
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
El Tribunal Constitucional de Alemania ha hecho pública su Decisión (Beschluss) de 16 de diciembre de 2016 en la que inadmite el amparo o queja constitucional (Verfassungsbeschwerde) planteado por un ciudadano de Baviera contra la denegación de la solicitud de celebrar en ese Land un referéndum de secesión. El asunto tiene escaso interés en Alemania pues apenas existe debate independentista. Sin embargo, es lógico que en España se le preste más atención pues 2017 se nos vuelve a presentar como el año del referéndum de secesión en Cataluña.
El Tribunal Constitucional alemán ha resuelto el asunto en tres frases.
En primer lugar nos dice que la República Federal de Alemania es un Estado nacional (Nationalstaat) basado en el poder constituyente del pueblo alemán. Por ello, los Länder no son los señores o dueños (Herren) de la Constitución. Y, en consecuencia, no hay espacio en la Constitución para las aspiraciones secesionistas de cada uno de los Länder. Precisamente por lo parco y asertivo del razonamiento no es fácil su interpretación más allá de constatar que según el Tribunal un referéndum de secesión viola el orden constitucional alemán.
Sobre la primera afirmación procede recordar que el Tribunal Constitucional español se ha pronunciado en términos similares. Ante la pretensión del Parlamento catalán de presentarse como “depositario de la soberanía y expresión del poder constituyente” (Resolución 1/XI), la STC 259/2015 había reafirmado al pueblo español como único poder constituyente y único sujeto de la soberanía. Esto enlaza con la afirmación siguiente según la cual los Länder no son los señores de la Constitución. La expresión es típicamente alemana. Se había utilizado no sólo respecto a los Länder sino también en el ámbito de la Unión Europea para sostener que los Estados son los “señores de los Tratados”. En un constitucionalismo multinivel sitúa al Estado, y su Constitución, como referencia tanto hacia arriba (Unión Europea) como hacia abajo (Länder). A nuestro objeto, significa que un territorio no puede decidir sobre algo que afecta al orden constitucional pues corresponde al pueblo alemán, en quien reside la soberanía. Es la idea que el Tribunal Constitucional español había expresado en la STC 103/2008 sobre el plan Ibarretxe, luego matizada en la STC 42/2014: la decisión sobre el futuro político del Estado no puede adoptarla unilateralmente una parte de éste pues se estaría vulnerando el principio de soberanía nacional.
No obstante, las mayores dudas interpretativas derivan de la última afirmación: no hay espacio en la Constitución para las aspiraciones secesionistas a través de un referéndum. ¿No existe ese espacio en el actual marco constitucional o en ningún caso sería posible un referéndum de secesión, ni siquiera previa reforma constitucional? Sabemos la posición del Tribunal Constitucional español en la STC 42/2014: la secesión no está reconocida en la Constitución pero es una aspiración política legítima a la que sólo puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional, esto es, mediante una reforma constitucional que en España no tiene límites materiales. Parece que el Tribunal alemán no abre siquiera esa rendija pues, por un lado, nada menciona en ese sentido y, por otro, termina afirmando genéricamente que las aspiraciones secesionistas, cualesquiera que sean, violan el orden constitucional.
En un primer acercamiento, podría pensarse que la causa de este distinto enfoque radica en la existencia en el caso alemán de elementos irreformables; las denominadas “cláusulas de eternidad”, a diferencia de lo que ocurre en España. Sin embargo, ninguna de las previstas en el art. 79.3 de la Constitución alemana se refiere expresamente a la integridad territorial sino a la organización federal, la protección de la dignidad humana o a la definición del Estado como democrático y social. Tampoco podemos saber si el Tribunal ha derivado una “cláusula de eternidad” implícita de su carácter de Estado nacional y, por ello, considerado indivisible. Incluso, la afirmación de que los Länder no son los “señores” de la Constitución podría significar que la Constitución no puede permitir en ningún caso que una decisión con incidencia en la integridad del territorio pueda ser adoptada por una parte sino votada por todos. En fin, hubiera sido conveniente una mayor concreción que no se ha producido seguramente porque no es una cuestión problemática desde la perspectiva alemana.
En conclusión, con esta decisión Alemania se sitúa entre los Estados compuestos que no reconocen el derecho de secesión a sus integrantes, como Estados Unidos o Italia, frente a los que si lo hacen en sus Constituciones (Saint Kitts and Nevis, Etiopía) o han permitido un referéndum de secesión a partir de la flexibilidad de su marco constitucional (Canadá o Reino Unido). España se encuentra, como sabemos, en un espacio intermedio pues no lo reconoce pero tampoco impide su inclusión en la Constitución a través del procedimiento de reforma.
