Publicación del estudio «The Council: A second chamber for the European Union?»
Javier García Roca, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
Rafael Bustos Gisbert, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
Ignacio García Vitoria, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
La publicación «The Council: A second chamber for the European Union?» responde a una petición de informe realizada por el Parlamento Europeo en la que se solicitaba un estudio de Derecho comparado sobre las segundas cámaras parlamentarias, más el análisis de las propuestas de reforma del Consejo de la UE realizadas en el pasado con vistas a proponer posibles opciones de reforma del mismo a discutir en el marco de la conferencia sobre el futuro de Europa.
Por tanto, la estructura del trabajo venía condicionada desde su origen.
En un primer capítulo se examina a modo introductorio la funcionalidad de las segundas cámaras como mecanismo de representación y su posible aplicación a la UE. Las razones justificadoras del bicameralismo y las diferentes funciones del mismo son aquí analizados.
En el segundo capítulo se realiza un estudio de Derecho Comparado a partir del examen tanto de segundas cámaras en el seno de la UE, como de cámaras altas en Estados no pertenecientes a la UE, pero que fueron consideradas significativas para el estudio. A tal efecto se han elaborado 10 cuadros o tablas comparativas, que se incorporan en un Anexo (cuadros 4 a 13), sobre distintos aspectos que caracterizan a estos Senados. Las tablas impares están referidas a los Estados miembros de la UE con una segunda cámara. En este caso las hemos ordenado colocando en primer lugar los Estados federales (Alemania, Austria y Bélgica), en segundo lugar, los Estados no federales, pero políticamente descentralizados (Italia y España) y finalmente los Estados unitarios o centralizados (Francia, Polonia, Rumanía, Países Bajos, República Checa, Irlanda y Eslovenia).
Los cuadros impares se ocupan de los Estados no miembros de la UE. En concreto, hemos utilizado los casos del Reino Unido, por su carácter clásico en el parlamentarismo, y algunos Estados federales que recogen modelos de Senados configurados en distintos momentos y tradiciones jurídicas, bajo influencias muy variadas. Así Estados Unidos y Suiza como expresión del primer federalismo. Argentina, Canadá y Australia como ejemplos del federalismo en un momento intermedio: mediados del siglo XIX a mediados del XX. Finalmente, India y Sudáfrica como ejemplos más modernos de países con Senados federales.
A partir de esa información se procede a comparar los diferentes tipos de senados en cuatro tipos de cuestiones: rasgos generales y composición; organización y funcionamiento interno; poderes legislativos; y otros poderes no estrictamente legislativos. Para llegar a unas conclusiones articuladas en torno a, por un lado, la búsqueda de unos rasgos mínimos compartidos en los distintos tipos de Cámaras altas y, por el otro, a las características específicas de tales cámaras según su finalidad en el sistema constitucional concreto
El capítulo tercero aborda las propuestas realizadas por autoridades políticas y académicas para reformar el Consejo de la UE en clave parlamentaria. Estas propuestas son ordenadas bajo cuatro grandes líneas: la vigilancia del principio de subsidiariedad por los parlamentos nacionales; el control de los procedimientos intergubernamentales de decisión; la creación de una segunda cámara legislativa, bien a través de reformas en la estructura del Consejo, bien a través de reformas en el procedimiento legislativo; y la creación de un parlamento bicameral en el contexto de una nueva Unión.
Todo este material sirve para cumplir con el encargo realizado y estudiar la posible parlamentarización del Consejo de la Unión Europea en el último capítulo del informe. La parlamentarización se concibe como la introducción de elementos propios del funcionamiento de los parlamentos en el Consejo con vistas a conferir una mayor legitimidad democrática a sus decisiones. Tal proceso no puede desconocer las peculiaridades propias de la UE y, por tanto, ha de evitarse una pura traslación de mecanismos propios del derecho constitucional estatal. Por ello, se procede primero a identificar los mecanismos jurídicos que pueden hacer posible este proceso, tratando de crear una suerte de caja de herramientas utilizable para afrontar una reforma de este tipo. Se proponen, además, tres niveles de reformas graduales y sucesivas. En un primer nivel, sin necesidad de modificar los tratados, se puede avanzar en la mejora en la deliberación pública del Consejo. En un Segundo nivel, se apoya la fusión del Consejo Europeo y del Consejo en una sola institución que funcionaría en forma de pleno para las reuniones de jefes de Estado y de gobierno y en comisiones permanentes para las reuniones ministeriales con sucesivas subdivisiones creadas sobre la base de las estructuras parlamentarias clásicas. Finalmente, en un tercer nivel de reforma se alcanzaría una verdadera segunda cámara parlamentaria mediante la creación de algunas comisiones cuyos componentes fueran designados por los parlamentos nacionales para cuestiones particularmente sensibles desde un punto de vista democrático a la vez que se transformaría el proceso de aprobación de normas de la Unión en un verdadero proceso legislativo.
Con ello se pretende poner de relieve la viabilidad técnica de una reforma en clave parlamentaria del Consejo. Ahora bien, una reforma que requeriría unos acuerdos políticos que no parece posible alcanzar. O, al menos, no todavía. Sea como fuere, el informe identifica tanto las “herramientas” que pueden utilizarse, como los sucesivos modelos de modificación que podrían utilizarse a partir de una aproximación multi-nivel.
En fin, se pretende ofrecer material suficiente para una reflexión técnicamente sólida sobre unos problemas que requieren una solución política en el marco de una posible reforma de la Unión. Se pretende, pues, ofrecer criterios que sirvan para evaluar las posiciones tanto de quienes propugnen mantener la actual estructura del Consejo, como de aquellos que defienden su radical transformación en una segunda cámara parlamentaria.
