La nueva Fiscalía Europea y sus relaciones con la Fiscalía nacional

A la vista de las recientes noticias publicadas en los medios de comunicación, la presente entrada tiene por objeto realizar una breve reflexión acerca de las funciones de la Fiscalía Europea y de sus competencias en relación con las diferentes Fiscalías nacionales.

La Fiscalía Europea es un órgano independiente de la Unión Europea de reciente creación. Si bien es cierto que la posibilidad de establecerla aparecía en el art. 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (precepto introducido por el Tratado de Lisboa de 2007), no fue hasta diez años más tarde, con el Reglamento (UE) 2017/1939, del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (en adelante, «el Reglamento»), cuando se materializó aquella idea. Y en España es todavía más reciente, pues hemos de acudir a la Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del citado Reglamento (en adelante, «la Ley Orgánica»).

Se trata de un órgano con personalidad jurídica propia, indivisible y sometido al principio de unidad. Funciona como órgano único y, por tanto, la actuación de sus miembros se atribuye directamente a la Fiscalía. Además, en su actuación deberá respetar los principios de legalidad y proporcionalidad y llevar a cabo sus investigaciones de forma imparcial y sin retrasos injustificados.

Es independiente y, en el desempeño de sus obligaciones, sus miembros no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ninguna persona ajena a la Fiscalía, de ningún Estado miembro y de ninguna institución, órgano u organismo de la Unión.

El Reglamento ha dotado a la Fiscalía de una estructura descentralizada, instaurada a dos niveles distintos. Por un lado, una oficina central en la sede de la Fiscalía en Luxemburgo, formada por el Colegio, las Salas Permanentes, el Fiscal General Europeo (actualmente una Fiscal General, la rumana Laura Codruţa Kövesi), los Fiscales Adjuntos, los Fiscales Europeos y el Director Administrativo. Y por otro, los Fiscales Europeos Delegados, establecidos en los Estados miembros, que son quienes desarrollan la investigación en cada uno de los procesos.

En cuanto a sus funciones, la principal consiste en combatir el fraude contra los intereses financieros de la Unión Europea por vía penal. Y a tal fin, el art. 4 de Reglamento le atribuye la investigación de los delitos que perjudiquen estos intereses, así como el ejercicio de la acción penal y la solicitud de la apertura de juicio contra sus autores y los cómplices de estos. Esto significa que deberá sostener la acusación durante el juicio oral cuando considere que tiene elementos suficientes para ello. De igual modo, y esto reviste especial importancia, cuando la jurisdicción para conocer de un caso pueda corresponder a más de un Estado, la Fiscalía determinará el competente para conocer del juicio, aun en el supuesto de que la investigación se haya llevado a cabo en otro. La decisión competerá a la Sala Permanente que, en principio, decidirá llevar el caso a juicio en el Estado miembro del Fiscal Europeo Delegado encargado del mismo.

Resulta necesario, sin embargo, definir y concretar cuáles son estos delitos competencia de la Fiscalía Europea. Para ello, según el art. 22.1 del Reglamento, hemos de acudir a la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho Penal. En concreto, y sin ánimo de exhaustividad, podemos señalar los delitos de contrabando; fraude de subvenciones; fraude contra el presupuesto de la Unión; utilización o presentación de declaraciones falsas, incorrectas o incompletas o de documentos relacionados con ellas; fraude al procedimiento de contratación europea; etc.

Ahora bien, estas conductas deberán haber sido cometidas de forma intencional y haber causado un daño al presupuesto de la Unión superior a diez mil euros (los Estados miembros pueden fijar umbrales más bajos o incluso no prever umbrales a la hora de trasponer la Directiva a su Derecho interno). Si el perjuicio fuera inferior a esta cantidad, la Fiscalía Europea únicamente podrá ejercer su competencia cuando el asunto tenga repercusiones a escala de la Unión que requieran que la Fiscalía Europea lleve a cabo una investigación o cuando funcionarios u otros agentes de la Unión o miembros de las instituciones de la Unión sean sospechosos de haber cometido el delito.

Hasta aquí las competencias de la Fiscalía Europea que, como antes hemos dicho, es independiente de los Estados miembros y de sus fiscalías nacionales. Pero independiente no significa que no exista relación entre ambas Fiscalías. De hecho, el art. 5.6 del Reglamento se refiere al deber de cooperación leal, que, en este ámbito, implica que las autoridades nacionales competentes asistirán y respaldarán activamente las investigaciones y acusaciones de la Fiscalía Europea.

Existe, pues, un deber de información y comunicación recíproca entre ambas Fiscalías, especialmente en lo que se refiere a la atribución de competencias. A modo de ejemplo, el art. 13 de la Ley Orgánica dispone que “compete a la Fiscalía General del Estado la comunicación de la notitia criminis a los Fiscales europeos delegados a los efectos del ejercicio de su competencia en los supuestos a que se refiere el art. 24 del Reglamento”; y el art. 22 que “Los Fiscales europeos delegados, tras la verificación inicial, tanto en caso de que no ejerza su competencia, como cuando haya tenido conocimiento de hechos que no sean de su ámbito de competencia, lo comunicarán a las autoridades nacionales previstas en los artículos anteriores, a las víctimas del delito y, en todo caso, al Ministerio Fiscal por conducto de la Fiscalía General del Estado”.

En cualquier caso, la relación entre ambas Fiscalías se rige por los principios de competencia y primacía.

El primero, el fundamental, se refiere a la atribución de la competencia para el conocimiento de un asunto. En este sentido, según el art. 24.2 del Reglamento, cuando una autoridad judicial o policial de un Estado miembro inicie una investigación de un delito respecto del cual la Fiscalía Europea podría ejercer su competencia o en el curso de esta, dicha autoridad informará a la Fiscalía Europea para que esta pueda decidir si ejercer o no su derecho de avocación.

De igual modo, en el supuesto de la Fiscalía europea se considere competente para investigar un delito y decida iniciar una investigación o ejercer su derecho de avocación, las autoridades nacionales competentes no podrán ejercer la suya respecto del mismo comportamiento constitutivo de delito.

En resumen, como regla general, cuando la Fiscalía Europea se considere competente para el conocimiento de un asunto, su criterio es decisivo y vinculante para las autoridades nacionales.

Ahora bien, existen excepciones en las que, en caso de discrepancia de criterios entre la Fiscalía Europea y las fiscalías nacionales, la balanza se decanta por estas últimas, que serán las competentes para decidir acerca de la competencia para investigar el delito en cuestión. Esto, a tenor del art. 25.6 del Reglamento, se da en los siguientes supuestos:

• La participación en una organización delictiva en los términos señalados en la Decisión Marco 2008/841/JAI, del Consejo, de 24 de octubre de 2008, relativa a la lucha contra la delincuencia organizada.
• Delitos indisociablemente vinculados (entiéndase, delitos conexos) con otro delito que perjudique los intereses financieros de la Unión previstos en la Directiva (UE) 2017/1371.
• Delitos cuya cuantía sea inferior a los diez mil euros.
• Delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión incluidos en la Directiva (UE) 2017/1371, cuando la pena máxima establecida por la legislación nacional sea igual o inferior a la pena máxima establecida para los delitos conexos antes señalados, salvo en el caso de que este último delito haya sido medio para cometer el delito que perjudique a los intereses financieros de la Unión.
• Delitos en los que el perjuicio causado o que se pueda causar a los intereses financieros de la Unión no sea mayor que el perjuicio causado o que pueda causarse a otra víctima.

En la legislación española, estos casos de discrepancia sobre la competencia de una u otra fiscalía se encuentran recogidos en el art. 9 de la Ley Orgánica, que diferencia según que la discrepancia se dé entre la Fiscalía Europea y la Fiscalía nacional o entre la primera y un juzgado de instrucción que ya estuviera conociendo de un asunto. En el primer caso, siempre que se trate de delitos comprendidos en el ámbito de aplicación de los apartados 2 o 3 del art. 22 o de los apartados 2 o 3 del art. 25 del Reglamento, decidirá la persona titular de la Fiscalía General del Estado en los términos previstos en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. En el segundo, se tramitará una cuestión de competencia cuya resolución corresponderá a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, previo informe del Ministerio Fiscal.

En cuanto al principio de primacía, relativo a la ordenación de los actos de investigación, los Fiscales Europeos Delegados, siempre que se trate de delitos de su competencia, podrán practicar por sí los actos de investigación para los que estén autorizados. Pero también podrán encomendar la práctica de estos actos a las autoridades competentes de su Estado miembro, entendiendo por tales, según el Considerando 62 del Reglamento, todas las autoridades judiciales que sean competentes para decidir sobre la atribución de competencia de conformidad con el Derecho nacional. No hay duda de que la policía queda incluida, pero no está claro que también lo estén los fiscales y los jueces nacionales.

Por último, sobre esta materia, el art. 5 de la Ley Orgánica, también prevé que los Fiscales Europeos Delegados podrán requerir el auxilio de las autoridades de cualquier clase y sus agentes.