La (libre) designación de magistrados españoles en tribunales internacionales, por Eduard Roig

(English version).

El 31 de enero de 2017 expiró el mandato de Luis López Guerra como Magistrado del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). El proceso de nombramiento de su sucesor, aún pendiente de resolución, ha sido objeto por primera vez de una regulación normativa interna (el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de enero de 2017), una impugnación judicial (que ha dado lugar por ahora a la suspensión del citado acuerdo por parte del Tribunal Supremo) y una polémica que ha llegado a algunos medios de comunicación en relación con el nuevo criterio de la edad de los candidatos y, sobre todo, en relación con la posible designación del que fue hasta hace escasas semanas Presidente del Tribunal Constitucional.

La designación por parte del Gobierno de un magistrado cesante del Tribunal Constitucional, y especialmente de su Presidente, para un cargo institucional de tanta relevancia, y de manera inmediata al fin de su mandato en el TC, no es, a mi juicio, coherente con las garantías de independencia que la Constitución impone para sus magistrados, especialmente expresadas en la prohibición de renovación de mandatos. Y desde luego no contribuye a recuperar la imagen de independencia del TC ni a reforzar la del TEDH. Pero la situación actual merece una discusión que va más allá de esta cuestión concreta y que alcanza a todo el procedimiento de nombramiento de magistrados españoles en tribunales internacionales, esencialmente en el TEDH y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

En ambos casos la decisión corresponde fundamentalmente al Gobierno, mediante una propuesta que posteriormente es asumida por la correspondiente institución internacional mediante el acto formal de designación. En el caso del TJUE es el Consejo de la Unión quien realiza la designación, tras la propuesta de una persona por parte de cada Gobierno, que desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se somete a un examen de idoneidad de un comité de expertos que, sin embargo, actúa en secreto y realiza ante todo una función de filtro de condiciones mínimas. En el caso del TEDH, el Gobierno propone una terna que, tras el examen de un comité de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, es objeto de votación por parte de dicha Asamblea, de modo que la intervención externa resulta mucho más intensa que en el caso del TJUE. En ambos supuestos, la intervención de las autoridades europeas correspondientes y el proceso de examen de los candidatos se ha intensificado en los últimos años, y ha sido objeto de previsiones normativas específicas: la Resolución 2002 (2014) de la Asamblea del Consejo de Europa y el propio artículo 255 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La especial intensidad del proceso de examen en el Consejo de Europa, además, puede verse en el documento informativo preparado por su Secretaría en la versión de abril de 2017, que recoge las correspondientes bases normativas, mientras que el marco normativo y el interesante informe de actividad del Comité 255 de la UE puede consultarse aquí. En cualquier caso no son más que un filtro sobre una decisión que materialmente adopta el correspondiente estado.

Este proceso de intensificación del examen de las instituciones internacionales, especialmente en el caso del TEDH, sólo muy recientemente se ha concretado en novedades en el ámbito interno, caracterizado hasta ahora por la absoluta e incondicionada libre designación por parte del Gobierno, tanto en uno como en otro caso. Coherentemente con ese carácter gubernamental, las designaciones hasta hoy han tenido lugar del modo más opaco, sometido sólo a las posiciones diversas (y hasta corporativas) dentro de cada gobierno (con especial consideración de los Ministerios de Exteriores, Justicia y Presidencia) y con muy desigual resultado y fortuna. Pero desde luego sin el debate ni la valoración pública y detenida de las capacidades de los candidatos que parecen necesarios para la designación de cargos de relevancia igual si no superior a los magistrados del TC, aunque también el propio procedimiento de designación de magistrados constitucionales necesite urgentemente mejorar.

El citado Acuerdo del Consejo de Ministros para el nombramiento de candidatos al TEDH ha venido a cambiar esta situación, desarrollando por primera vez un procedimiento interno formalizado, de acuerdo con las exigencias aprobadas por el Consejo de Europa. Al menos, el Acuerdo introduce un elemento mínimo de publicidad, mediante la convocatoria del proceso en el BOE y la posibilidad de presentar candidaturas. Pero aquí terminan las bondades del Acuerdo: al margen del polémico límite de 61 años, objeto de la impugnación ante el Tribunal Supremo, el procedimiento de designación se orienta fundamentalmente a proteger el “ejercicio de la potestad discrecional que le corresponde [al Gobierno] para proponer candidatos a las más altas funciones jurisdiccionales internacionales…” como recuerda su propia exposición de motivos. Para ello el “comité encargado de evaluar las candidaturas” se compone exclusivamente de (muy) altos cargos del Gobierno, y, naturalmente, de un abogado del estado en condición de secretario, sin que se haya considerado conveniente una apertura de esta fase a personas o instituciones de prestigio (antiguos magistrados, expertos, instituciones y organizaciones de defensa de los derechos humanos…) ni tan siquiera la exigencia de motivación o informe en las propuestas de la terna final que se eleva al Consejo de Ministros. Por lo menos, de la normativa aprobada por el Consejo de Europa se deduce un curriculum vitae común de los candidatos, aunque estemos muy lejos de exigir siquiera una expresión de la concepción que los candidatos tengan de la tarea que van a desempeñar como magistrados.

En la designación de un magistrado no caben cuotas (aunque sí en una terna). Ello no significa, sin embargo, que el procedimiento no pueda (e incluso deba) someterse a un debate político y parlamentario y a una explicación pública de los méritos de los candidatos pero, sobre todo, de su concepción de la tarea judicial. Mantener en este ámbito la opacidad y la dudosa responsabilidad propias del Gobierno nos ha llevado ya a decisiones lamentables y difíciles de empeorar en un procedimiento con intervención parlamentaria, aunque deseablemente mejor ejercida que la realizada para designar a los magistrados de nuestro TC.