¿Se puede reformar la Constitución?, por Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
La reforma constitucional es un instituto que aparece en los primeros momentos del constitucionalismo (Constitución americana, 1787, y francesa de 1791) estableciendo que para modificar la Constitución son necesarias mayorías cualificadas y procedimientos agravados respecto a los necesarios para aprobar una ley, de manera que la reforma sólo se realice cuando surjan problemas constitucionales serios que ni la aprobación de leyes ni el pronunciamiento de sentencias pueden remediar. Tras dos siglos de evolución estas características se han extendido a la mayoría de las democracias, aunque han aparecido algunas novedades, especialmente por la difusión de los Tribunales Constitucionales.
La consecuencia más importante de que la regulación de la reforma figure en la propia Constitución es la diferencia entre el concepto de ”poder constituyente” (sin límites) y “poder de reforma” o “constituyente-constituido”, en cuanto éste ha de cumplir las normas sobre la propia reforma previstas en la Constitución. En este blog se han publicado varias notas sobre el tema, incluyendo la referencia a libros muy solventes de Muñoz Machado, García Roca y otros profesores de Derecho Constitucional o Administrativo, lo cual me permite abordar directamente las dos principales cuestiones de una posible reforma inmediata.
La primera pregunta que toda reforma ha de plantearse es: ¿existen problemas políticos graves que aconsejen la reforma de la Constitución? La mayor parte de los comentarios consideran que el sistema constitucional en España tiene problemas graves en tres ámbitos: primero, la regulación de las instituciones democráticas (dimensión electoral, especialmente, pero no solo), a partir del cambio del sistema de partidos; segundo, el sistema autonómico (distribución de las competencias y financiación, así como el papel del Tribunal Constitucional y el Senado); y en tercer lugar, el reconocimiento de una posición especial para Cataluña y alguna otra Comunidad autónoma, dentro de un sistema plurinacional integrador.
La reforma constitucional no solo es necesaria cuando existen problemas tan esenciales como los citados sino también cuando los ciudadanos muestran su desafección respecto a las instituciones, como el “no nos representan” del 15-M y otras formas de desprecio al sistema. Este alejamiento de las instituciones solo se puede remediar si los ciudadanos perciben que se hacen las reformas necesarias, y se realizan con un debate público suficiente para apreciar los cambios.
Aunque existen matices diferentes, son numerosas las publicaciones de expertos que proponen soluciones interesantes para esos problemas, que podrían discutirse hasta alcanzar un cierto consenso. También algunos partidos han elaborado propuestas, pero en los foros institucionales no aparecen argumentos para tratar estos proyectos sino que predomina el escepticismo sobre la reforma, sin argumentos, salvo que es muy difícil o que no existe posibilidad de realizarla.
Por eso la segunda pregunta debe ser: ¿permite la regulación constitucional de la reforma llevarla a cabo o se exige un consenso y unas mayorías tales que resulta imposible en la práctica? Algunas opiniones insisten en la falsa de consenso actual, sin darse cuenta que éste nunca existe al principio del proceso de reforma sino que aparece como consecuencia de los debates y las negociaciones que tienen lugar durante ese proceso.
Por otra parte, la reforma no exige realmente un consenso sino mayorías de 3/5 o de 2/3 del Congreso y del Senado, según se acuda al procedimiento de reforma simple (art. 167 CE) o al agravado (art. 168 CE) y según cómo, también se precisará referéndum. Este puede ser un gran obstáculo o no, según la incidencia que tengan en el electorado los partidos que defienden la reforma. En Suiza las reformas son frecuentes a pesar de la exigencia referendaria.
Existe una idea generalizada que considera razonable la mayoría de 3/5, que en el Congreso serían 210 sobre 350 diputados y en el Senado 156 sobre 260 (aproximadamente), pero en cambio está muy extendida la convicción de que las mayorías del procedimiento agravado son casi inalcanzables. Se ha llegado a decir que el procedimiento es tan difícil que equivale a una cláusula irreformable y nada más lejos de la realidad. Aparte de que este se reserva para unas concretas materias, los 2/3 que se exigen representan 232 sobre 350 diputados. Esta cifra se alcanzaría con los votos del PP, PSOE y Ciudadanos, por ejemplo, o con varias combinaciones diversas. La Constitución de 1978 se aprobó en el Congreso por 325 votos a favor sobre 350.
Las posiciones contrarias a la reforma normalmente añaden al argumento anterior la necesidad de que la reforma del procedimiento agravado sea aprobado en dos legislaturas seguidas, pero se trata de un requisito que existe en 11 Constituciones europeas y no representa mayor obstáculo si se alcanzan las mayorías.
La clave para saber si la reforma es posible no reside en sumar escaños de los partidos en la situación actual, sino en generar posiciones nuevas que satisfagan a las mayorías mediante la creación de una dinámica de consenso. Nadie hubiera creído al ver los resultados electorales de 1977 que el consenso abarcaría desde Fraga hasta Carillo, incluyendo a los nacionalistas, y sin embargo lo fue. Ahora se exigen una cifras muy inferiores a 325, la cuestión es si los responsables políticos actuales entienden la necesidad de la reformas y son capaces de ponerse a negociarlas.
