La participación de la Unión Europea en las organizaciones regionales de ordenación pesquera
Investigador predoctoral, Departament de Dret Internacional Públic i Relacions Internacionals. Universitat de Barcelona
Este 2022 se cumplen 40 años desde la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) y, desde ese entonces, la percepción de la pesca marítima internacional ha cambiado significativamente, no solamente en términos ambientales, sociales y económicos, sino que también en aspectos jurídicos. Pues el establecimiento de las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) por parte de la CNUDM —en cuyo interior se encuentra aproximadamente el 90% de los recursos pesqueros mundiales, a pesar de ocupar tan solo el 35 % de la superficie total de los mares— obligó a los países con flotas de pesca a distancia a celebrar acuerdos internacionales para acceder a los recursos pesqueros situados en las ZEE de terceros Estados o en zonas de alta mar reguladas por una Organización Regional de Ordenación Pesquera (OROP).
La Unión Europea (UE) no ha sido un mero espectador frente a tales cambios. Pues, de acuerdo a datos proporcionados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), durante el año 2020 la UE fue la séptima productora de pesca a nivel mundial. Las razones de ello son variadas, basta recordar que la UE posee una de las franjas costeras más extensas del planeta —cuenta con aproximadamente 65.000 kilómetros de costa perteneciente a 22 de sus 27 Estados miembros— y, al mismo tiempo, posee una de las flotas de pesca a distancia más importantes a nivel mundial, con un total de aproximadamente 15.000 buques registrados para pescar fuera de las aguas de la Unión. Las estimaciones indican que las actividades pesqueras de esta organización fuera de las aguas comunitarias se producen principalmente en zonas bajo la competencia de las OROP y representan aproximadamente el 18% del total de las capturas desembarcadas en la UE (839.000 toneladas) y el 19% del valor total (1.400 millones de euros).
De ahí que la dimensión exterior de la pesca sea uno de los principales pilares de la política pesquera común de la UE. En efecto, el Reglamento sobre la Política Pesquera Común [A partir de ahora: Reglamento sobre PPC] establece que la competencia de la UE en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos y la gestión de la pesca y de las flotas que explotan dichos recursos no se limita solamente a las aguas marítimas bajo la jurisdicción de sus Estados miembros, sino que se extiende también a las actividades de pesca efectuadas por buques pesqueros de la UE fuera de las aguas comunitarias o por nacionales de Estados miembros, sin perjuicio de la responsabilidad principal del Estado del pabellón (artículo 1.2).
En el ámbito de las organizaciones internacionales de pesca, la política exterior de la UE se dirige principalmente al apoyo y fortalecimiento de éstas y, en particular, de las OROP (artículo 29 del Reglamento sobre PPC). En este sentido, cabe mencionar que actualmente la UE participa en doce OROP: cinco de ellas se caracterizan por establecer medidas de conservación y ordenación respecto de una especie altamente migratoria en particular: el atún (la Comisión Ampliada para la Conservación del Atún Rojo del Sur; la Comisión Interamericana del Atún Tropical; la Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico; la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central; y la Comisión del Atún para el Océano Índico); y las siete restantes gestionan diversos recursos pesqueros en una determinada zona marítima (la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Atlánticos; la Comisión General de Pesca en el Mediterráneo; la Comisión de Pesquerías del Atlántico del Nordeste; la Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte; la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroeste; la Organización de la Pesca del Atlántico Suroriental; y la Organización Regional de Ordenación Pesquera del Pacífico Sur). Cada una de estas OROP tiene sus propias especificidades que la distinguen de las demás, es por ello que sus actividades son muy variadas. No obstante, es común la actuación conjunta de las OROP en la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR).
Lo anterior no es antojadizo, pues, en términos económicos, la pesca INDNR es responsable de la pérdida de 11 a 26 millones de toneladas de pescado al año, lo que equivale a un valor económico estimado de 10.000 a 23.000 millones de dólares anuales. De ahí que la UE, en el marco de su política exterior, tenga como objetivo fomentar y apoyar, en todos los ámbitos internacionales, la actuación necesaria para erradicar la pesca INDNR (artículo 28.2 del Reglamento sobre PPC). En dicha labor, destaca el papel de la UE al cooperar, a través de la Agencia Europea de Control de la Pesca, con terceros países y organizaciones internacionales de pesca, incluidas las OROP, para reforzar el cumplimiento de las medidas destinadas a luchar contra la pesca INDNR, a fin de garantizar la estricta observancia de las medidas adoptadas por dichas organizaciones internacionales (artículo 30 del Reglamento sobre PPC).
La labor de la UE en la lucha contra la pesca INDNR se explica porque esta organización internacional dispone de un papel significativo en el mercado internacional de la pesca, al ser el principal comerciante mundial de productos pesqueros en términos de valor. Pues el comercio de la UE (es decir, las importaciones y las exportaciones) ha aumentado en los últimos años llegando a alcanzar un valor de 32.300 millones de euros en 2018. Es por ello que, para contrarrestar este lucrativo negocio ilícito, el año 2008 el Consejo de la UE dictó un Reglamento para prevenir, desalentar y eliminar la pesca [A partir de ahora: Reglamento sobre pesca INDNR], el cual se aplica a toda la pesca INDNR y actividades conexas que se lleven a cabo en el territorio de los Estados miembros de la Unión, en las aguas comunitarias o en las aguas marítimas sometidas a la jurisdicción de terceros países, así como a las actividades que se lleven a cabo en alta mar (artículo 1.3).
En relación a estas últimas actividades, destaca la lista que año a año debe elaborar la UE respecto de los buques que practican la pesca INDNR en base a las listas que les proporcionan las OROP[1]. Dentro de las medidas aplicables a los buques pesqueros inscritas en la “lista negra” comunitaria se encuentra aquella que prohíbe la importación de productos de la pesca capturados por buques que practican la pesca INDNR y, por consiguiente, no se aceptan ni validan los certificados de captura que acompañen a esos productos (artículo 37 letra f, del Reglamento sobre pesca INDNR). Las “listas negras” de los buques que practican la pesca INDNR constituye la mejor ilustración de la excelente colaboración entre la UE y las OROP. A mi entender, las OROP pueden constituir —como lo reconoce las Naciones Unidas— el principal mecanismo de cooperación internacional en los ámbitos de la conservación y la ordenación de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias[2] y un mecanismo idóneo para combatir fenómenos indeseables como la pesca INDNR.
En definitiva, en estos últimos cuarenta años la UE se ha convertido en un actor clave en la gobernanza internacional de la pesca al ser el principal comerciante mundial de productos de la pesca y por llevar a cabo significativas actividades pesqueras fuera de las aguas comunitarias (una quinta parte de las capturas de la flota pesquera de la Unión se produce fuera de las aguas de sus Estados miembros). Lo anterior, ha permitido que la UE haya desarrollado una importante labor normativa en el ámbito de la política exterior pesquera, que se ha traducido, entre otras, en la participación, apoyo y contribución a las actividades desarrolladas por las OROP.
Sin embargo, lo anterior también se traduce en importantes desafíos para la UE en el ámbito internacional. Pues, al hacerse más apremiante el problema de la agotabilidad de los recursos pesqueros, los Estados y las OROP han comenzado a reaccionar adoptando medidas correctoras tendentes a paliar las consecuencias negativas que presentan tanto los métodos de conservación como la pesca INDNR. En especial, se requiere reforzar la cooperación internacional a fin de que las medidas que se establezcan para la alta mar y las que se adopten para zonas que se encuentren bajo jurisdicción nacional sean compatibles y con ello asegurar que la conservación y ordenación de los recursos pesqueros se realice con los mismos estándares internacionales en todos los mares y océanos del mundo.
Y, por otro lado, se requiere en este ámbito que los Estados cooperen, directamente o por conducto de las OROP, con el objeto de suministrar la información que sea necesaria para la conservación y ordenación de los recursos pesqueros. Pues los datos e información utilizados y producidos por los diferentes actores que participan en la pesca internacional se caracterizan por su constante cambio, la amplitud de los temas requeridos, por la variedad de disciplinas que abarcan, la escala de local a global y la diversidad de fuentes de información. Por tanto, es necesario que los Estados y las OROP proporcionen los datos relativos de los buques pesqueros que operan actualmente, así como las estadísticas de captura y esfuerzos de pesca y toda información útil para los fines de conservación y ordenación. Pues el conocimiento preciso y apropiado de los recursos pesqueros, incluyendo aspectos socioeconómicos, es un requisito previo para la formulación de políticas pesqueras acertadas.
[1] El Reglamento de Ejecución (UE) núm. 2021/1120 de la Comisión, de 08 de julio de 2021, por el que se establece la lista de la Unión Europea de los buques que practican una pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, contiene la lista más reciente, que incluye la información proporcionada por 13 OROP e incorpora a 162 buques en la lista.
[2] Naciones Unidas (2016), Informe de la reanudación de la Conferencia de Revisión del Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias, A/CONF.210/2016/5 (Nueva York, 23 a 27 de mayo de 2016).
Para leerse o documentar más sobre el tema puede consultarse:
Comisión Europea (2020), La política pesquera común en datos y cifras. Información estadística básica: edición de 2020. Disponible en: <https://data.europa.eu/doi/10.2771/14327> (Accedido: 05 de octubre de 2022).
FAO (2022), The State of World Fisheries and Aquaculture 2022. Towards Blue Transformation. Disponible en: <https://www.fao.org/3/cc0461en/cc0461en.pdf> (Accedido: 05 de octubre de 2022).
IUUWATCH (2021), Regulating fisheries in the high seas. Disponible en: <http://www.iuuwatch.eu/eu-external-fleet-regulation/regional-fisheries-management-organisations/> (Accedido: 05 de octubre de 2022).
Naciones Unidas (2022), Las consecuencias de una pesca ilegal, no declarada y no regulada. Disponible en: <https://www.un.org/es/observances/end-illegal-fishing-day> (Accedido: 05 de octubre de 2022).
Parlamento Europeo (2017), Las relaciones internacionales en materia de pesca. Disponible en: <https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/119/las-relaciones-internacionales-en-materia-de-pesca> (Accedido: 05 de octubre de 2022).
