La Organización del Tratado de Seguridad Colectiva y su intervención en Kazajstán (6-11 de enero de 2022)
Profesora titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona
En las últimas semanas es noticia la crisis que se vive en Kazajstán. El desencadenante ha sido la subida de los precios del combustible en un contexto de crisis económica agravada por los efectos del COVID-19, pero las crecientes potestas en la calle superaron pronto esta cuestión planteando también reclamaciones sociales y cuestionando al Presidente Tokayev (La Vanguardia, 12 de enero de 2022). Las protestas han sido sofocadas y la crisis se ha saldado de momento con un número que supera el centenar de muertos. Más allá del análisis en profundidad de la situación que vive la República de Kazajstán, más de tres décadas después de la desaparición de la URSS y su configuración como Estado independiente, nos interesa destacar en este post la implicación de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) en la gestión de la crisis.
Se trata de una organización internacional relativamente joven y poco conocida, si bien, tiene estatuto de observador ante la Asamblea General de la ONU, desde poco después de su creación, y mantiene relaciones muy activas con otras Organizaciones internacionales[1]. Su nombre se ha popularizado estos días con motivo precisamente de su intervención en la crisis de Kazajstán y por su papel como instrumento de Rusia para ejercer su liderazgo en la región.
1. Historia de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva
La OTSC es una Organización político militar creada a iniciativa de Rusia y abierta a la participación de otros Estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes. Según el artículo 4 de su Tratado constitutivo, la OTSC se configura, al igual que la OTAN, como un pacto de legítima defensa colectiva, esto es “si uno de los Estados Parte es objeto de agresión por parte de cualquier Estado o grupo de Estados, esto se considerará agresión contra todos los Estados Parte de este Tratado. En caso de un acto de agresión contra cualquiera de los Estados participantes, todos los demás Estados participantes le brindarán la asistencia necesaria, incluso militar, y también brindarán el apoyo a su disposición en el ejercicio del derecho a la defensa colectiva de conformidad con el artículo 51 de la Carta de la ONU”. Junto a ello, como veremos, la Organización tiene competencias de cooperación político-militar que ejerce a través de poderes normativos y operacionales.
El origen de esta Organización internacional fue la firma del Tratado de Seguridad Colectiva, en Tashkent, el 15 de mayo de 1992, entre la Federación rusa y las Repúblicas de Armenia, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán[2]. A finales de 1993, Azerbaiyán, Georgia y Bielorrusia firman también el Tratado que finalmente entra en vigor en abril de 1994. Sin embargo, cuando en abril de 1999, según estaba previsto, debía renovarse el Acuerdo de Tashkent, sólo seis Estados acuerdan continuarlo. Frente a la creciente la influencia de Rusia, Uzbekistán opta por adherirse al grupo GUAM creado en 1997[3]. Georgia y Azerbaiyán, estados participantes también en este grupo desde su origen, tampoco renuevan su participación en el Tratado de Seguridad Colectiva, evidenciándose un cambio de alianzas prioritarias[4].
En mayo de 2002, los Estados parte en el Tratado de Seguridad Colectiva deciden transformar esta alianza en una Organización internacional, cuya carta constitutiva se adopta en 7 de octubre de 2002, entrando en vigor el 18 de septiembre de 2003[5]. Entre las Repúblicas de Asia Central, sólo Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán son Estados originarios de la OTSC. Junto a ellos participan en su creación Armenia, Rusia y Bielorrusia. Finalmente, en febrero de 2006, Uzbekistán firma el Tratado constitutivo de la OTSC, ratificándolo dos años más tarde: el 28 de marzo de 2008, pero retirándose finalmente en 2012 por las tensiones en sus relaciones con Rusia.
Según el artículo 3 de la Carta constitutiva de la OTSC, sus objetivos principales son reforzar la paz, la seguridad y la estabilidad regional e internacional, a la vez que defender la independencia, integridad territorial y soberanía de sus miembros. La organización ha funcionado de foro para tratar de aunar posturas sobre temas de la agenda internacional y funcionar de mecanismo, según indica la propia OTSC, para la coordinación en materia de política exterior[6].
Junto a estos objetivos, se identifican como áreas prioritarias de acción: la organización de un sistema colectivo de seguridad, la coordinación de las fuerzas armadas y la infraestructura militar, así como el armamento y la tecnología, la coordinación en la lucha contra el terrorismo y el extremismo, así como, el tráfico ilícito de estupefacientes, otras sustancias psicotrópicas, el crimen organizado, la inmigración ilegal u otras amenazas para la seguridad de los Estados miembros. En relación con ello, el artículo 8 de la Carta constitutiva, enmendado en 2010, prevé explícitamente que “los Estados miembros tomarán medidas para crear y hacer funcionar en el marco de la Organización el sistema de respuesta a las situaciones de crisis que amenacen la seguridad, la estabilidad, la integridad territorial y la soberanía de los Estados miembros”. Es en este ámbito, en el que se sitúa la intervención de la Organización en Kazajstán.
Finalmente, la OTSC se define como una Organización abierta a la adhesión de todos aquellos Estados miembros que compartan sus objetivos y principios y estén dispuestos a asumir sus obligaciones. No obstante, la adhesión requiere de una decisión previa de admisión por parte del Consejo de la OTSC y es claramente una Organización de vocación regional.
2. Estructura orgánica
(Esquema publicado en Huici, 2010)
El Consejo de Seguridad Colectiva es el órgano supremo de la Organización (artículo 13 de la Carta). Se compone por los Jefes de Estado de los Estados miembros. Los miembros de los otros dos Consejos y del Comité pueden ser requeridos a participar también en las reuniones del Consejo de Seguridad. Tiene competencias para decidir en todos los ámbitos de interés en relación a los objetivos de la OTSC. Sus reuniones se desarrollan bajo la Presidencia de uno de los Jefes de Estado de los Estados miembros. Para permitir la continuidad de sus trabajos se crea un Consejo Permanente compuesto por los representantes permanentes de los Estados miembros ante la OTSC.
La coordinación entre los Estados miembros, para garantizar un correcto seguimiento e implementación de las decisiones del Consejo de Seguridad, corresponde al resto de órganos. Estos, a su vez, le presentan propuestas y le asesoran en las líneas a seguir en materia de Política Exterior, de Política de Defensa, estructura militar o cooperación en tecnología militar o en cuestiones de seguridad nacional.
También cabe destacar que en 2016 se creó una Asamblea Parlamentaria como órgano de participación de los Parlamentos nacionales en la OTSC, que cuenta con tres Comisiones Permanentes y una Secretaría para asistirle en sus funciones. Además, se ha creado un centro de análisis jurídico que debe reunirse con carácter bianual. La función de la Asamblea es trabajar para la harmonización de legislaciones y coordinación de posturas, así como para apoyar las actividades de la Organización. En este sentido, su Presidente, que actualmente es también el Presidente del Parlamento ruso, se pronunciaba firmemente en apoyo a la acción de la OTSC en Kazajstán como operación legítima, contra actos de terrorismo que tienen por objeto desestabilizar al gobierno legítimamente elegido[7].
3. Competencias
Como ya hemos indicado, la OTSC es una Organización de legítima defensa colectiva. Tiene competencias fundamentalmente normativas y operacionales que permiten a Rusia mantener un cierto control militar sobre los Estados miembros (Frost, 2009).
A través de la OTSC se coordinan las estructuras de mando de los ejércitos de los Estados miembros y se establece un Mando Conjunto para la llamada Fuerza Colectiva de Reacción Rápida, con sede en Biskek, que empezó a funcionar finalmente en 2004, con unos ejercicios militares precisamente en Kazajstán y Kirguistán.
La OTSC ha desarrollado importantes actividades operacionales. Naciones Unidas ha reconocido su función en el ámbito de la lucha contra el terrorismo y contra el tráfico de drogas en la región. En materia de lucha contra el terrorismo, firmó un Memorando de Entendimiento con Naciones Unidas en noviembre de 2018, para convertirse en instrumento de implementación de la Estrategia global de Naciones Unidas en la lucha contra el Terrorismo. Igualmente, en 2007, se crearon las denominadas operaciones colectivas para permitir, por un lado, operaciones militares conjuntas y, por otro lado, el despliegue de operaciones de paz. En el ejercicio de esta competencia también firmó un Memorando de entendimiento con la Secretaría del Departamento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de la ONU, en septiembre de 2012, que ha permitido la participación de tropas de la OTSC en las OMP de la ONU y representantes de Naciones Unidas en las maniobras de entrenamiento realizadas por la OTSC[8].
La intervención de la OTSC en Kazajstan, en enero de 2022, se ha estructurado como una operación de paz de la organización. Según estaba previsto, es el Estado miembro quien debe requerir a la OTSC que intervenga. Así lo hizo el Presidente Tokayev, el 5 de enero de 2022. El 6 de enero de 2022 la OTSC pone en marcha la operación contando con la participación de tropas de Rusia, Armenia, Tayikistán, Bielorrusia y Kirguistán. Es el primer ejemplo de este tipo de operación dentro de la OTSC. Los contingentes se desplegaron para garantizar la seguridad de determinados edificios públicos e instalaciones esenciales en el marco de lo previsto en el citado artículo 8. La operación que ya ha iniciado su retirada, el 11 de enero de 2022, con la ayuda de aviones rusos para repatriar a los contingentes de todos los Estados participantes menos Kirguistán que, siendo vecino, se repatriarán por tierra, ha sido calificada de gran éxito por el Secretario General de la organización[9].
4. Consideraciones finales
Ciertamente, la intervención de esta operación de paz en Kazajstán es una iniciativa que consolida el papel de la OTSC en la región, afianzando más, si cabe, el liderazgo ruso en la zona. En todo caso, se trata de una actuación que no hace sino desarrollar el contenido de la Estrategia colectiva de seguridad, aprobada por el Consejo de Seguridad Colectiva de la OTSC en octubre de 2016, en el objetivo de fortalecer la organización para “convertirse en uno de los instrumentos efectivos de la política internacional que garantice la paz y la seguridad en la vasta región de Eurasia”[10]. Aunque está por ver cuál será la evolución, es sin duda una experiencia a tener muy en cuenta en un futuro próximo[11]. Evidencia que la OTSC puede permitir a Rusia ejercer su papel hegemónico utilizando un instrumento de cooperación multilateral y a través de un mecanismo de acción que supondría una intervención rápida sin mantener, a priori, una presencia militar continuada en el Estado que ha requerido la intervención.
La preeminencia de Rusia en la OTSC no está establecida jurídicamente. Las actividades operacionales se desarrollen formalmente bajo el control de los órganos de la OTSC que, como hemos visto, tienen una naturaleza multilateral y se fundamentan en el principio de igualdad soberana de todos los miembros. La hegemonía rusa es una realidad de facto. Rusia dispone de más efectivos y capacidad material y tecnológica militar que el resto de Estados miembros. Además, desde un punto de vista institucional, sí cabe admitir que el Secretario General de la Organización es habitualmente un ruso, que puede tener gran influencia en la organización. La sede de la Secretaría de la OTSC se encuentra en Moscú.
Otra cuestión, no obstante, es el motivo que ha dado origen a esta intervención, esto es, la situación de inestabilidad en Kazajstán. La crisis ha causado más de un centenar de muertos y miles de heridos y detenidos que incluyen diferentes funcionarios del Estado sospechosos de traición. Frente a una posición oficial que declaró el estado de emergencia, denuncia la intervención de intereses extranjeros ilegítimos y la comisión de actos terroristas de diversa índole, para lo que requiere la ayuda de sus aliados en el seno de la OTSC, otras voces denuncian amplias violaciones de derechos humanos, como el de libertad de expresión, libertad de reunión, libertad de asociación o, como ya se ha indicado, el derecho a la vida, entre otros[12]. Habrá que ver el impacto que tiene esta intervención en las relaciones de la OTSC con terceros.
BIBLIOGRAFÍA
HUICI SANCHO, L., (2010) “Marco institucional regional y gobernanza” en Asia Central en el marco de la economía global, noviembre-diciembre, nº 857, ICE (http://www.revistasice.com/CachePDF/ICE_857_97-110__DA42E2A571F15FFA0E88FB0F7547E955.pdf)
Kaszuba, M., (2019), “The Collective Security Treaty Organization (CSTO) in the foreign policy of the Russian Federation”, The Copernicus Journal of Political Studies, nº 1, pp. 141–153. (DOI: http://dx.doi.org/10.12775/CJPS.2019.008)
Mcakinnon, A., “3 Big Things to Know About the Russian-Led Alliance Intervening in Kazakhstan. The Collective Security Treaty Organization, explained”, en Foreign Policy, 7 de enero 2022, (https://foreignpolicy.com/2022/01/07/kazakhstan-russian-alliance-collective-security-treaty-organization/) .
[1] Entre los Acuerdos concluidos cabe destacar, en diciembre de 2007, un Memorando de entendimiento con la Organización de Cooperación Económica. La Asamblea General de la ONU le reconoció el estatuto de observador mediante Resolución 59/48, el 2 de diciembre de 2004. En 2010 las Secretarías de la ONU y la OTSC hicieron un comunicado conjunto de colaboración. Además, la Asamblea General de la ONU ha aprobado varias resoluciones sobre la cooperación entre Naciones Unidas y la OTSC. La última de 29 de abril de 2021, A/RES/75/276.
[2] El texto completo del Tratado en una versión en inglés puede consultarse en https://en.odkb-csto.org/documents/documents/dogovor_o_kollektivnoy_bezopasnosti/
[3] Grupo formado por Georgia, Ucrania, Azerbaiyán y Moldavia que pasa así a denominarse GUUAM.
[4] La nueva Europa la otra Europa, Anuario CIDOB, 1999 (https://www.cidob.org/content/download/25937/315786/file/Crono+CEI+1999.pdf)
[5] El texto íntegro en inglés de este Tratado puede encontrarse en la Recopilación de Tratados publicada por la ONU, Volumen 2235, I-39775.-También disponible en https://en.odkb-csto.org/documents/documents/ustav_organizatsii_dogovora_o_kollektivnoy_bezopasnosti_/
[6] https://en.odkb-csto.org/25years/
[7] Vid. los comunicados disponibles en https://pacsto.org/events/yovan-palalich-prisutstvie-v-kazahstane-mirotvortsev-odkb https://pacsto.org/events/vyacheslav-volodin-zayavil-chto-pa-odkb-budet. Según el artículo 4 del Reglamento interno de la Asamblea Parlamentaria el Presidente es elegido por el pleno de la Asamblea por un período de tres años de entre los miembros del Consejo de la Asamblea, con carácter rotativo. El Consejo de la Asamblea está formado por los Presidentes de los Parlamentos de los Estados miembros y los Presidentes de las Comisiones Permanentes de la Asamblea. El texto del Reglamento interno y de otros documentos oficiales de la Asamblea puede consultarse en https://pacsto.org/lawmaking.
[8] Todas estas realizaciones han sido reconocidas y valoradas positivamente por la Asamblea General de Naciones Unidas (vid. A/RES/75/276)
[9] https://en.odkb-csto.org/news/news_odkb/generalnyy-sekretar-odkb-stanislav-zas-v-almaty-vystupil-na-tseremonii-zaversheniya-mirotvorcheskoy-/#loaded.
[10] https://en.odkb-csto.org/25years/.
[11] Frente a ello, la organización no respondió a las peticiones formuladas por Armenia en sus disputas fronterizas con Azerbaiyan en 2021 (vid. Mcakinnon, A., “3 Big Things to Know About the Russian-Led Alliance Intervening in Kazakhstan. The Collective Security Treaty Organization, explained”, en Foreign Policy, 7 enero 2022, (https://foreignpolicy.com/2022/01/07/kazakhstan-russian-alliance-collective-security-treaty-organization/)
[12] UN urges restraint in Kazakhstan, with dozens reportedly killed, (https://news.un.org/en/story/2022/01/1109252) Human Rights Watch, Kazajstan, 2022, (https://www.hrw.org/news/2022/01/13/kazakhstan-protect-human-rights-during-crisis).
[…] «Rusia no tiene problemas con esos países (Finlandia y Suecia). La ampliación a esos países no nos crea una amenaza directa», dijo Putin durante la cumbre de la postsoviética Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC). […]