El repport of the independent comission on the referendums, por Joaquín Tornos

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

Algunas fuerzas políticas soberanistas en Cataluña parecen volver a reivindicar la celebración de un referéndum de autodeterminación pactado con el Gobierno del Estado. Por esta razón adquiere especial valor el documento elaborado por el Constitution Unit School of Public Police del University College London con el título “Repport of the Independent Comission on Referendums”, publicado en julio de 2018. Los redactores del documento son un potente think tank del College of London, creado en 1995 por Robert Hazell.

El trabajo  contiene un amplio estudio de cerca de 200 páginas en el que se analizan los problemas de la celebración  de referéndums en el Reino Unido, pero también en todo el mundo. Ciertamente la celebración de  referéndums en el Reino Unido, lo que constituye el objeto central del estudio,  tiene la singularidad de no contar con un marco constitucional de referencia, aunque si existe un texto legal que fija unas mínimas condiciones (la  Political Parties, Elections and Referendums Act 2000). Pero el trabajo comentado no se limita al caso el Reino Unido y contiene continuas referencias a las exigencias de otros países, entre ellos España, por lo que de hecho constituye un estudio de largo alcance sobre la institución del referéndum en el mundo actual. Un estudio cuya lectura nos parece muy recomendable.

El trabajo se estructura en 14 capítulos, y se cierra con unas conclusiones-recomendaciones de especial interés. Destacaremos algunos datos y algunas conclusiones-recomendaciones.

-El estudio se inicia con unos datos sobre la celebración de referéndums en el mundo, lo que permite comprobar el creciente uso de esta institución en las últimas décadas. Por países el Informe nos dice que desde el año 2000 Suiza ha celebrado 161 referéndums. El análisis  comparado por países  desde 1990, al margen de Suiza,   sitúa a Italia en primer lugar, con 56 referéndums, seguida de Irlanda con 27. Luego desciende rápidamente el número de referéndums celebrados en los países estudiados. España sólo ha celebrado uno, mientras que en Estados Unidos, Alemania o Bélgica no se ha celebrado ninguno.  También son de interés los datos por materias. De nuevo desde 1990, y excluyendo a Suiza, contamos con 6 referéndums sobre autodeterminación, 112 sobre cuestiones constitucionales, 43 en relación a acuerdos internacionales, 24 sobre cuestiones morales ( divorcio, matrimonio entre homosexuales…), 99 sobre otras decisiones  políticas ( aprobación o rechazo de una ley aprobada por el Parlamento, sobre un programa de privatización ,  etc), y 5 sobre cuestiones que no suponen valorar una decisión política, sino decisiones concretas, como el impeachement del Presidente del país o la decisión de disolver el Parlamento.
-La institución del referéndum se está desarrollando en muchos países, pero el Informe llama a valorar con prudencia el recurso a esta institución. En todo caso debe verse como un complemento de la democracia representativa y debe tratarse con cautela con el fin de encajar esta institución con el resto del sistema democrático. Deben, por ello, estudiarse también otras formas de participación ciudadana que permitan alcanzar los mismos fines.
-Por lo que se refiere a las materias que pueden ser objeto de referéndums el Informe concluye que esta institución es  especialmente útil para resolver problemas de orden constitucional, en particular los vinculados con la soberanía nacional.
-Se afirma con notable fuerza que es recomendable contar con una legislación general y estable  en materia de referéndums, y no crear un marco legal específico  para cada referéndum.
-Se diferencia entre los referéndums pre-legislativos y los post-legislativos. Los pre-legislativos son los que formulan una pregunta cuya respuesta deberá ser desarrollada luego normativamente, mientras que el post-legislativo es aquel en el que se somete a referéndum un texto previamente debatido. Se recomienda también con fuerza utilizar el referéndum post-legislativo, en la medida en que permite un debate previo fundado y articulado sobre la cuestión que luego se somete a votación, por lo que los votantes conocerán con más precisión aquello sobre lo que deben decidir y sus consecuencias. Así, entre votar sobre el Brexit antes o después del acuerdo con la UE, parece mejor votar después del acuerdo.
-La pregunta debe ser clara y precisa, y puede ser binaria o bien ofrecer diversas opciones. El estudio concluye que ambas posibilidades son buenas, y que dependerá de la cuestión que se plantea para optar por una u otra.
-Se reconoce la posibilidad de establecer garantías previas para determinar los efectos del referéndum. Estas garantías pueden consistir en exigir un mínimo de participación, un mínimo de votos a favor y un mínimo de votos favorables en distintos ámbitos territoriales en los que llevar a cabo el referéndum. El estudio, de acuerdo en este punto con la Comisión de Venecia, no se muestra exigente con la imposición de este tipo de “barreras”, aunque si insiste en la necesidad de tratar de asegurar amplios niveles de participación.
– Se contienen referencias detalladas sobre el papel del Gobierno, de los impulsores del referéndum y de la financiación, con el fin de asegurar la neutralidad de los gobiernos y la igualdad de las partes. Se destaca  la importancia d los medios de comunicación y la aparición de los medios on line, lo que exige nuevas formas de control sobre su posible incidencia en los referéndums.

En definitiva, se trata de un documento amplio, riguroso, bien articulado, que ofrece un amplio material y unas fundadas recomendaciones a tener muy en cuenta  en el momento de tener que reflexionar sobre la conveniencia o no de acudir a la figura del referéndum, y , en el caso de optar por esta institución, cómo se debe articular para permitir mejorar y reforzar nuestro sistema democrático.

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