Brexit y referéndums. Algunas lecciones a tener en cuenta, por Joaquín Tornos Mas
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
El resultado del referéndum convocado para que los ciudadanos y ciudadanas del Reino Unido decidieran si querían o no seguir permaneciendo en la Unión Europea tuvo como resultado una mayoría ajustada, pero clara, a favor del Brexit.
Este resultado ha dado lugar a una gran cantidad de comentarios sobre las consecuencias del voto favorable al Brexit, sus implicaciones para el Reino Unido y la Unión Europea, las razones del voto, las reacciones de los propios votantes tras el resultado, y muchas otras cuestiones de interés. Pero más allá de estas cuestiones, una vez celebrado un referéndum de esta importancia, nos parece oportuno reflexionar sobre la institución del referéndum y algunas de las garantías que, a nuestro juicio, deben tener en cuenta cuando se recurre a esta figura de democracia directa.
El referéndum, como práctica propia de una democracia directa diversa de la representativa, siempre ha tenido defensores y detractores. Para algunos es la máxima expresión de la democracia al apelar directamente al pueblo, para otros puede ser un instrumento en manos de las élites políticas para obtener los resultados que quieren, para lavarse las manos ante decisiones complejas, y también se señala que normalmente comportan el peligro de tener que optar entre dos soluciones antagónicas sin permitir opciones intermedias. Sobre esta cuestión nos remitimos al libro del profesor Tierney,S. Constitutional referéndums: the theory and practice of republican deliberation, Oxford University Press, Oxford 2012, y al Informe de la Cámara de los Lords , Select Committee on the Constitution, 12 th Reportt of Session 2009/2010, Referendum in the UK.
Admitamos que el recurso al referéndum puede ser un recurso útil cuando deben resolverse cuestiones que afectan directamente a la Constitución como es la pertenencia o no a la Unión Europea. Pero entonces el referéndum debería desarrollarse en un marco previamente establecido en una norma del máximo nivel donde se fijaran algunas reglas de procedimiento y contenido. No ha sido así en el caso del Brexit, y por ello se plantean ahora algunos problemas no menores.
¿Qué mayoría se requiere para que el resultado del referéndum se entienda vinculante o deba ser atendido de una u otra forma por los partidos políticos?. La Corte Suprema de Canadá se refirió a una “mayoría clara”, pero este concepto debe precisarse antes de la celebración de un concreto referéndum. Parece que tratándose de referéndums que plantean temas constitucionales la mayoría debe ser reforzada. Las mayorías reforzadas pueden establecerse exigiendo un número mínimo de votos a favor, un número mínimo de participación, exigiendo al mismo tiempo un mínimo de participación y un mínimo de votos, o también un mínimo de votos y/o participación en los diversos territorios que componen el territorio donde se celebra el referéndum. Tal vez el criterio más democrático sea acudir a la regla del 51% sobre el censo electoral. Cabe recordar al respecto que para la aprobación de la Scotland Act de 1978, una Devolution limitada, se exigió el 40% votos favorables calculados sobre el censo. La votación dio como resultado una mayoría de votos a favor de la Devolution, pero no se logró el 40% del censo, por lo que la Devolution no se aprobó. Si una Devolution requería el 40% del censo, la salida de la UE debería haber exigido como mínimo que el 51% de los votantes del Reino Unido manifestaran expresamente su voluntad de salir.
Nada se estableció al respecto. Votó el 72,2 % del censo, unos 33 millones de personas sobre un censo de 45 millones, lo que supone que el voto a favor del Brexit no alcanzó el 51% del censo electoral. No obstante el Reino Unido debe abandonar la UE.
Tampoco se tuvo en cuenta la realidad plurinacional del Reino Unido en el momento de prever la eficacia del referéndum. El resultado fue que en Inglaterra el voto a favor del Brexit fue del 75,2 %, mientras que en Escocia fue del 38% y en Irlanda del Norte del 44,2 %. De este modo, el territorio más poblado impone su voluntad a los otros territorios sobre una cuestión de tanta trascendencia como la pertenencia a la Unión. La consecuencia es que Escocia amenaza ahora con un nuevo referéndum de independencia para regresar a Europa como Estado propio, y en Irlanda del Norte ( los católicos votaron mayoritariamente a favor del Bremain) se pueden reabrir viejos conflictos en torno a la reunificación con la República de Irlanda.
Otra cuestión relevante en la regulación de referéndums constitucionales es establecer una regla por la que no se pueda celebrar un referéndum del mismo contenido hasta pasados unos años, 10, 15, 20. Tampoco el Sr. Cameron se ocupó de esta cuestión, y al día siguiente del referéndum se empiezan a recoger firmas para celebrar un nuevo referéndum con idéntica pregunta. En principio esta iniciativa no debe tener mucho recorrido político, pero en todo caso se evitaría toda polémica si la norma general hubiera establecido la regla pertinente.
Por último, el referéndum sobre la salida de la UE ha puesto también de manifiesto los problemas de consultas referendarias de esta naturaleza sobre cuestiones de enorme complejidad pero en las que no se somete a la decisión del pueblo una propuesta concreta tras un amplio debate participativo ( por ejemplo ratificar una reforma Constitucional), sino una pregunta sobre dos grandes opciones políticas cuya respuesta puede estar dominada por legítimos sentimientos identitarios o coyunturales pero que no tengan en cuenta todas las consecuencias de la decisión. Si se hubiera sometido a referéndum el documento pactado entre el Reino Unido y la Unión Europea para la salida de la UE, con la identificación clara de todas las consecuencias que ello comporta, tal vez el resultado hubiera sido diferente. De hecho, parece que muchos votantes a los pocos días del referéndum cuestionan ya su voto, y tal vez otros que se abstuvieron hubieran ido a votar.
¿No debieron tenerse en cuenta todas estas cuestiones? ¿No deberían tenerse en cuenta cuando se planteen otros referéndums de naturaleza similar?.
