Balance provisional en inmigración y asilo durante 2017 (I). Enfoques divergentes y escasa ambición reformadora en las políticas de la Unión Europea, por David Moya Malapeira

Profesor Agregado de Derecho Constitucional de la UB

Si tuviéramos que caracterizar 2017 desde el punto de vista de la formulación de políticas y actividad normativa en materia de inmigración y asilo, las principales ideas serían las del privilegio de la gestión sobre la formulación de políticas públicas de amplia perspectiva y, como consecuencia de ello, una notable atonía normativa, tanto a nivel de la Unión como del Estado español. En este primer blog repasaremos rápidamente la acción de la Unión en este período, para centrarnos en la actividad en España en el siguiente.

En la Unión Europea los esfuerzos se han articulado en torno a cinco o seis líneas de acción. La primera y principal, que tampoco es una novedad sino que entronca con una línea de trabajo ininterrumpida desde la creación de Schengen y su absorción por la Unión bajo el Tratado de Ámsterdam en 1997, es el reforzamiento de las fronteras exteriores comunes, algo que empezó en marzo de 2016 con una modificación del Reglamento que contiene el Código de Fronteras Schengen y la creación de una iniciativa para reforzar partenariados-marco con países terceros para promover la negociación de acuerdos de readmisión, que luego tuvo continuidad en septiembre de ese mismo año con la adopción del Reglamento de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, vinculada a FRONTEX y ya en marzo de 2017 una iniciativa dirigida a incrementar la eficacia de las decisiones de retorno mediante un estudio y una recomendación presentadas por la Comisión. Otro eje de acción de esta línea de trabajo es el reforzamiento de la colaboración de Estados terceros en el control de fronteras con el Plan de Acción UE-Turquía de noviembre de 2015 y su Declaración conjunta posterior de marzo de 2016, y que constituyen la piedra angular de una política que ha llegado incluso a considerarse ajenos al ámbito estricto de la Unión (Autos TJUE en los casos NF, NG y NM v. Consejo Europeo).

Junto a lo anterior, la segunda línea de acción más destacable del año pasado fue la tramitación y progresiva aprobación del paquete de reformas en materia de asilo (Dublín IV). De esta propuesta de reforma, caracterizada por un bajo perfil político y un marcado carácter técnico, puede destacarse la transformación de la Oficina EASO en Agencia Europea de Asilo, la reformulación de algunos criterios de determinación del Estado responsable del asilo (con el Parlamento Europeo habiendo adoptado recientemente una postura completamente distinta, mucho más disruptiva y ambiciosa, que veremos si llega a buen puerto), ciertos cambios en los procedimientos y las condiciones de acogida, y la modificación de EURODAC, reformas todas ellas que, a primera vista, no se espera que incidan significativamente en los retos más importantes a los que se enfrenta el actual sistema, como son la mayor capacidad de elección de destino de los solicitantes de asilo, la prevención de movimientos secundarios o una mayor solidaridad en la distribución de responsabilidades entre Estados (STJUE J.N., Ghezelbasch,  Karim). A pesar de su rol como garante de los derechos, el TJUE no se ha movido de las líneas maestras del sistema de asilo ni se ha arriesgado a ir más allá, por ejemplo, al rechazar la existencia de visados humanitarios sobre la base del Código de visados (STJUE X and X), con argumentos bastante decepcionantes y contra las expectativas levantadas por la posición del Abogado General.

Como tercera línea de acción y como elemento que ha sobrevolado toda la acción europea en este período debe mencionarse el Brexit, cuyos efectos respecto de los ciudadanos comunitarios residentes en Reino Unido y a la inversa, de británicos en la UE es innegable. Lejos de estar cerrada la cuestión, es evidente que se ha ido pasando de una posición notablemente dura, a una oferta más razonable de algún tipo de régimen especial y transitorio para los ciudadanos de la Unión residentes en Reino Unido (conferencia de Teresa May en Florencia, septiembre de 2017) que con todo todavía se antoja insuficiente.

El cuarto eje de acción, aunque llamativamente ausente del debate y la atención europeos, en este período se han discutido aspectos relevantes de la residencia, el trabajo y la integración de los ciudadanos extracomunitarios. Así, han pasado desapercibidos el Plan de Integración adoptados a mediados de 2016, pero también la reforma de la Directiva investigadores a la que no se le augura un impacto mucho mayor que a su versión precedente, y ya en 2017 la tramitación de la Directiva tarjeta azul apenas ha dado que hablar, a pesar de su notable trascendencia.

Finalmente, no puede dejarse de mencionar el notable fracaso del mecanismo de reubicación de refugiados procedentes de Grecia e Italia. Ciertamente, ese mecanismo europeo además de mostrar notables déficits en materia de gestión y coordinación del programa, ha puesto en evidencia tres cosas: primero, las profundas desavenencias internas entre los Estados, con Estados directamente actuando de mala fe (como ha constatado recientemente la STJUE Hungría y Eslovaquia v. Consejo de 6 de septiembre de 2017), otros víctimas de su propias dificultades en la gestión del mismo como Grecia o Italia, y una Comisión excesivamente laxa con una mayoría de Estados que han incumplido unos compromisos de partida ya escasamente ambiciosos. Estas profundas divisiones se traslucieron en la imposibilidad de lograr un acuerdo en diciembre de 2017 sobre las características de un mecanismo permanente que diera continuidad al esquema anterior, evidenciando profundas discrepancias internas (y en tono ya elevado, entre la Comisión y la Presidencia del Consejo, las resistencias del Grupo de Visegrado junto a Austria, y la tibieza del compromiso de otros Estados).

Por eso, podemos decir que la Unión está afectada de cierta parálisis política e institucional respecto a cómo avanzar en esta materia, atenazada por visiones distintas sobre su futuro. No obstante, siendo preocupante no es el peor momento de la Unión.  Recordemos que a finales de 2016 las perspectivas eran sombrías, la crisis de refugiados había dado alas a partidos generalmente populistas, antieuropeos e incluso  xenófobos, que aunque no lograron acceder a posiciones de gobierno, sin duda han frenado iniciativas más ambiciosas en este ámbito, generando también una sensación de avance muy limitado o incluso de simple inercia, que se observan en casi todos los ejes de acción política y normativa de la Unión clave en este período, espoleados por un Brexit que suponía un cuestionamiento general del proyecto europeo. En cambio, 2017 terminaba con la posibilidad del renacimiento del liderazgo franco-alemán, con un Macron aparentemente comprometido con el fortalecimiento y transformación de la Unión y una SPD condicionando la reedición de una “gran coalición” con Merkel a su mayor implicación en la agenda europea, que el Sr. Schultz conoce como pocos. Veremos si ello se traduce en un cambio de enfoque ya en 2018 o si hay que esperar a las elecciones de 2019 para contar con un nuevo Parlamento y una Comisión dispuestas a actuar decididamente en este ámbito.

(*) Nota: el pasado mes de diciembre se presentó en Madrid el Anuario de Inmigración 2016-2017 editado por la Fundació CIDOB (disponible aquí), y del que el autor de este blog es co-director, muchas de las ideas aquí expuestas están desarrolladas en la Valoración general que abre el Anuario.

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