La metodología de la reforma constitucional, por Eliseo Aja

(English version).

Una de las piezas del complicado tablero político es la reforma constitucional, en sí misma, porque hay elementos importantes del sistema político que funcionan mal, y de forma indirecta porque una reforma del régimen autonómico podría facilitar la reconducción del conflicto existente en Cataluña. Algunos partidos han planteado su posición favorable a la reforma de ciertos puntos de la Constitución (principalmente, el PSOE, Podemos y Ciudadanos), pero todo el mundo intuye que será necesaria la concurrencia del PP y también de los partidos nacionalistas principales. Es posible que la reforma sea objeto de debate en la inmediata campaña electoral, pero es más probable que se discuta a fondo en la próxima legislatura, de manera que ahora no tiene mucho sentido desarrollar los detalles de la posible reforma y en cambio sería muy útil el acuerdo sobre el método, sobre el camino a seguir.

Los principales elementos de este acuerdo, que puede ser implícito, podrían ser: razonar la necesidad de la reforma constitucional, y realizar una pedagogía no partidista de la misma; diferenciar una reforma constitucional y un proceso constituyente; determinar la parte política y jurídica de la reforma; respetar escrupulosamente el procedimiento de reforma establecido en la propia Constitución y tener claro que no es necesario el consenso sino las mayorías cualificadas que exige la Constitución.

¿Es necesaria la reforma constitucional? Todo el mundo acepta que es conveniente que la Constitución se reforme de tanto en tanto y también que se eviten reformas inútiles. En Francia, la Constitución de 1958 se ha modificado una veintena de veces, en Alemania la Ley Fundamental de 1949 ha tenido 60 reformas, de índole diferente. La respuesta clásica del derecho constitucional (Hesse) es que debe emprenderse la reforma cuando una norma constitucional general problemas que no se pueden resolver con las leyes o la jurisprudencia. Pero el criterio es formal y nos devuelve al razonamiento político: la reforma procede cuando existen problemas institucionales que la mayoría de las fuerzas políticas creen que deben atajarse.

Hay que diferenciar entre reforma constitucional y proceso constituyente. Este existe cuando se aprueba la Constitución por primera vez y por tanto se elige un Parlamento constituyente. Se produce una ruptura con el pasado y el Parlamento constituyente tiene libertad para elaborar la Constitución, sin límites o procedimientos específicos. Esto suele explicarse diciendo que el poder del proceso constituyente es originario mientras que el poder de la reforma constitucional es derivado y limitado.

La reforma constitucional, en cambio, se encuentra prevista en la propia Constitución, que señala el procedimiento y las mayorías necesarias para llevarla a cabo. En España, los artículos 166-169 introducen dos procedimientos diferentes, según la materia. La regulación responde a los problemas de 1978 y probablemente debieran incluirse en la reforma, pero mientras esta no se realice las modificaciones deben realizarse según el procedimiento previsto –aunque sea malo- para gozar de la legitimidad de haber respetado la legalidad vigente. Además, el Tribunal Constitucional podría controlar el procedimiento de la reforma y esa nacería debilitada.

Frente a las alusiones al consenso de 1978, tramposas porque no se recuerda que solo fue el resultado final de muchas negociaciones, hay que resaltar que la reforma de la Constitución sólo exige las tres quintas partes de las Cámaras (con alternativas equivalentes y referéndum facultativo) para unas materias y dos tercios de cada Cámara, disolución y elecciones, y de nuevo dos tercios, más referéndum obligatorio para otras materias. Quizás que dejemos de mitificar el consenso y nos pongamos a dialogar.