Presupuestos autonómicos y pluralismo político, por Xavier Padrós

Entre el 22 de marzo de 2015 y el 25 de septiembre de 2016 se ha renovado la totalidad de las Cámaras legislativas autonómicas. El proceso empezó, en efecto, en el año 2015 con las elecciones anticipadas en Andalucía, a las que siguieron las elecciones simultáneas en 13 Comunidades del mes de mayo y las elecciones catalanas, anticipadas también y celebradas en septiembre. Casi un año después, Galicia y el País Vasco han completado el ciclo. El balance global ha dado como resultado unos Parlamentos mucho más plurales (salvo en Galicia, ninguna fuerza política dispone de mayoría absoluta), que imponen la necesidad de alcanzar acuerdos en prácticamente todos los ámbitos y, de manera singular, a la hora de aprobar los presupuestos de cada ejercicio.

Los presupuestos para 2016 ya acusaron el impacto de la nueva situación. Solo diez Comunidades empezaron el año con presupuestos aprobados y, aunque entre enero y abril de 2016 se aprobaron cinco leyes más, dos Comunidades (Asturias y Cataluña) permanecieron todo el año con el presupuesto prorrogado. En Cataluña, el fracaso en la aprobación de los presupuestos en el mes de junio, condujo además a la presentación por el Presidente de la Generalitat de una cuestión de confianza, que superó en septiembre.

La historia se ha repetido en relación con los presupuestos para 2017. La mayoría de las Comunidades (once), como el Estado, no disponía, a 31 de diciembre de 2016, de leyes de presupuestos aprobadas para el año 2017. Se trataba de las Comunidades de Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia y País Vasco. Las razones son diversas: País Vasco y Galicia, como se ha dicho, celebraron elecciones el 25 de septiembre de 2016 y vieron alterado, por tanto, su calendario presupuestario; algunos Gobiernos ni siquiera aprobaron los proyectos alegando que no se conocían el techo de gasto, ni los objetivos de déficit y niveles de endeudamiento, dada la demora en la constitución del nuevo Gobierno del Estado; en otros casos, la fragmentación política de las Cámaras autonómicas o la fragilidad de los apoyos parlamentarios de los respectivos Gobiernos impidieron llegar a tiempo para alcanzar los acuerdos necesarios.

Sin embargo, seis de las once Comunidades antes citadas han aprobado ya sus presupuestos en el primer trimestre de 2017: Murcia y Extremadura, en enero; Galicia y Cantabria, en febrero, y Cataluña y La Rioja, en marzo. La aprobación de la ley catalana no ha estado exenta de polémica, debido a la inclusión de una disposición adicional en materia de referéndum sobre el futuro político de Cataluña, que ya en su versión inicial había sido objeto del dictamen contrario del Consejo de Garantías Estatutarias y que, en el texto finalmente aprobado por el Parlamento, incluye dos enunciados diferentes sobre la celebración del referéndum, fruto de las enmiendas de dos grupos parlamentarios. La ley ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y basado en la vulneración del marco constitucional y estatutario, por carecer el legislador autonómico de competencias para regular y celebrar el referéndum. En concreto, la impugnación afecta a la citada disposición adicional, subrayando la contradicción de sus dos enunciados, y a determinadas partidas presupuestarias con previsiones de gastos que podrían estar vinculadas al mencionado referéndum.

El País Vasco, en abril, y Madrid y Aragón, en mayo, se han añadido a este grupo de Comunidades rezagadas con la aprobación de sus respectivas leyes, de modo que solo queda pendiente la de Castilla y León (que inició su tramitación parlamentaria a finales de abril), dado que Castilla-La Mancha, tras el rechazo de PP y de Podemos al proyecto presentado por el Gobierno del PSOE, ha visto frustrado su intento de disponer de presupuestos para 2017.

Si algo revelan los primeros años de funcionamiento del nuevo sistema de mayorías en los Parlamentos autonómicos es que la aprobación anual de los presupuestos se ha convertido en una especie de “prueba de esfuerzo” para medir la salud de los pactos alcanzados en su momento en la investidura del Presidente de cada Comunidad o la consistencia de los gobiernos de coalición, cuando los hay, o, en general la vigencia de los apoyos parlamentarios.

El nuevo escenario plantea también algunas cuestiones adicionales. En primer lugar, la falta de presupuestos provoca que entren en funcionamiento los mecanismos de prórroga previstos en las respectivas leyes de hacienda, con las características y las limitaciones correspondientes. La prórroga presupuestaria no constituye una novedad (algunas Comunidades han encadenado en el pasado varios ejercicios seguidos en esa situación), pero sí lo es su generalización, al menos en los últimos ejercicios, con la consiguiente reducción del calendario de vigencia de los presupuestos finalmente aprobados.

En segundo lugar, hay que anotar la reaparición en el panorama legislativo de las leyes de crédito extraordinario y/o de suplemento de crédito. En ocasiones, estas leyes desbordan la finalidad para la que fueron diseñadas por la legislación de hacienda y se configuran como un mecanismo para poner remedio a algunas previsiones iniciales escasamente realistas o excesivamente condicionadas por las ajustadas mayorías con las que se hubieron de aprobar.

En tercer lugar, también hay que indicar que ocho Comunidades han utilizado el instrumento del Decreto-ley a lo largo de 2016, en algunos casos para regular materias de marcado carácter financiero o presupuestario: impuesto sobre sucesiones y donaciones, en Andalucía; necesidades financieras en situación de prórroga presupuestaria, en Cataluña; modificación del presupuesto anterior o concesión de un suplemento de crédito, en la Comunidad Valenciana.

Habrá que seguir con atención el posible abuso en la utilización de estos instrumentos normativos en los próximos años, especialmente cuando aparecen combinados y para la concesión de créditos extraordinarios o suplementos  de crédito se recurre a la figura del Decreto-ley; una práctica contra la que precisamente se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en 2016 en sendas sentencias a propósito de la concesión de diversos créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Ministerio de Defensa.

En definitiva, nuevas mayorías parlamentarias, nuevos calendarios y algunos viejos problemas para unos presupuestos autonómicos que, tras los años de agudización de la crisis, vuelven a aumentar en su conjunto. En cualquier caso, las dificultades crecientes para llegar a acuerdos, junto a la necesidad ineludible de los mismos, plantean la conveniencia de abordar la tramitación y aprobación de los futuros proyectos con mayor rigor y transparencia; un rigor y una transparencia que deberían ir acompañados de una mejor planificación del proceso que permita regresar a los escenarios temporales propios de los presupuestos.