Véneto y Lombardía, hacia mayores cotas de autonomía: ¿una Italia de dos velocidades?, por Miriam Allena

Profesora de derecho administrativo en la Universidad L. Bocconi. Milán.

La votación celebrada el 22 de octubre en las dos regiones de Lombardía y Véneto, en sendos referéndums organizados por la Liga Norte para reclamar más autonomía, arrojaron los siguientes resultados:

Lombardía

Participación:        38,34%
votos a favor:        95,29%
votos en contra:     3,95%
votos en blanco:     0,77%

Véneto
Participación:          57,2%
votos a favor:          98,1%
votos en contra:       1,9%
Votos en blanco:      0,2%

Las votaciones han reabierto en Italia el tema de la mayor autonomía de los territorios respecto del gobierno central, 16 años después de la reforma del título V de la Constitución que rediseñó en sentido federalista el reparto de competencias legislativas entre el Estado y regiones y previó una fuerte descentralización de las funciones administrativas a favor de las regiones y las autoridades locales (provinciales y municipales).

De forma resumida puede decirse que la imagen resultante de la reforma de 2001 fue la  siguiente: en cuanto a la legislación, la regla general es que la competencia pertenezca a  las regiones, excepto en los casos de competencias exclusivas del Estado (por ejemplo, en ámbitos como la política exterior y las relaciones internacionales del estado; inmigración; las relaciones entre la República y la confesiones religiosas; nacionalidad, el estado civil  y el registro civil; las normas básicas en materia de educación y la legislación electoral).

Las funciones administrativas (es decir, el cuidado de las funciones de interés público que llevan a cabo las administraciones públicas), sin embargo, se distribuyen entre los distintos niveles de gobierno desde abajo hacia arriba (es decir, desde los municipios – los entes más cercanos a la comunidad – hacia el Estado), en aplicación del principio de “subsidiariedad vertical”. Al mismo tiempo, la Constitución favorece el ejercicio de funciones administrativas por parte de los ciudadanos, individual o conjuntamente, perfilando así un nuevo equilibrio entre las instituciones públicas y las formaciones sociales dominado por el principio de subsidiariedad horizontal.

No obstante, es sabido que en gran parte la reforma del Título V no se ha llevado a cabo, y que el nuevo reparto competencial ha sido en buena medida rediseñado por el Tribunal Constitucional. El Tribunal, requerido innumerables veces para resolver los conflictos entre el Estado y las Regiones en relación con la concreta identificación / delimitación de las materias de la  competencia de uno y otras, ha llenado las lagunas  (y la confusión) engendradas por un texto constitucional objetivamente poco claro, pero en muchos casos ha acabado  redimensionando el diseño autonomista, recentralizando en manos del Estado competencias que habían sido atribuidas a las regiones y a los entes locales (emblemática en este sentido  es, por ejemplo, la sentencia nº  303 de 2003) .

Por otra parte, toda la historia constitucional italiana ha estado marcada por una cierta reticencia en la aplicación del diseño de la autonomía, no obstante el principio autonomista haya estado recogido desde su inicio, así ya en el título preliminar de la Constitución. El artículo 5, después de reiterar la unidad de la República, establece que la misma “reconoce y promueve la autonomía local” y “que en los servicios que dependen del Estado lleva a cabo la más amplia descentralización administrativa”.

Sin embargo, mientras que las regiones con estatuto especial (Friuli Venecia Giulia, Cerdeña, Sicilia, Trentino Alto Adigio y Valle de Aosta) se constituyeron ya en 1948 (aparte del Friuli, establecida en 1963), en buena medida con el fin de  “ratificar” una tradición de  autonomía cultural y lingüística, las regiones ordinarias han visto la luz después de más de veinte años de las previsiones constitucionales y, en todo caso,  hasta la reforma del Título V sus competencias siguieron han sido muy limitadas. En cuanto a las provincias y municipios, estos entes fueron integrados de modo sustancialmente piramidal en la órbita estatal, hasta finales de los 90, cuando las leyes Bassanini iniciaron un proceso de reorganización del Estado en sentido autonomista.

Los referendos que han tenido lugar en los días pasados en Lombardía y Véneto deben situarse, por tanto, en este proceso italiano “stop and go” (a singuiozzo) hacia una mayor autonomía de los territorios. Por otra parte, la situación es muy diferente de la que se vive en estos momentos en Cataluña, por varias razones. En primer lugar, lo que están pidiendo estas dos Regiones es la atribución de “otras formas y condiciones particulares de autonomía”, como expresamente permite el art. 116 de la Constitución italiana. Norma, esta  última, que también delimita  las materias con las puede  incrementarse  la  autonomía: jueces de paz, normas básicas de educación, protección del medio ambiente y de los bienes culturales ( materias que en principio corresponderían a la competencia exclusiva del Estado), además de las materias de legislación concurrente , que son aquellas en las que las regiones ordinarias  pueden legislar, si bien respetando los principios definidos por la ley estatal (por ejemplo, protección y seguridad en el trabajo, educación,  investigación científica y tecnológica, la producción, transporte y distribución de energía, la promoción del patrimonio cultural y el medio ambiente).

En segundo lugar, los dos referéndums constituyen tan sólo el primer paso de un proceso. Según la Constitución para atribuir mayor autonomía a los territorios es necesaria una ley estatal que debe ser aprobada con mayoría absoluta de los miembros de las dos Cámaras (y no como es lo habitual con la mayoría de los presentes) y debe haber sido precedida de un acuerdo entre el Estado y la Región interesada.

En tercer lugar, los dos referendos tienen tan sólo valor consultivo sin ningún efecto jurídico vinculante. Es decir, tan sólo han servido para conocer si los ciudadanos son más o menos favorables a iniciar negociaciones con el Gobierno. Por tanto, su valor es esencialmente político y los Gobiernos de ambas Regiones tienen ahora una mayor fuerza y legitimación para negociar con el Estado. Y si bien es cierto que desde un punto de vista jurídico no era necesaria la consulta ( la previa consulta de la población no se exige en la Constitución para iniciar negociaciones con el Gobierno central), por otra parte también es verdad que el hecho de que 5 millones de ciudadanos hayan votado a favor del incremento  de la autonomía  podrá contribuir a que la iniciativa de Lombardía y el Véneto no se añada a la lista de iniciativas, hasta ahora siempre empantanadas, llevadas a cabo por la Regiones para obtener las “condiciones de mayor autonomía” a las que se refiere la Constitución.

Por último, si finalmente la propuesta es un éxito, debe señalarse que la novedad sería relativa. De hecho, ya existe en Italia un modelo de regionalismo diferenciado (las Regiones ordinarias conviven con cinco regiones especiales), lo que no ha comprometido la idea, desde hace tiempo apuntada, de hacer de las Regiones entes que den respuesta a las exigencias de la autonomía local, sin alterar por ello el espíritu y la estructura del Estado unitario (así, L. Sturzo, La Regione nella Nazione, 1949).

¿Todo arreglado, pues?

Ciertamente no. El verdadero núcleo del problema son los ingresos. No tanto los recursos necesarios para llevar a cabo las consultas referendarias (por otro lado, no despreciables, se habla de 50 millones de euros en Lombardía, donde se votó con medios electrónicos, y de 14 millones en el Véneto), sino particularmente los que las Regiones desearían poder retirar respecto de las importantes cantidades (estamos hablando de las dos Regiones más ricas de Italia) que deben aportar al presupuesto estatal.

El mayor temor, por tanto, es que la votación de los últimos días pueda ampliar la fractura económica y social entre el Norte y el Sur del país creando un escenario de una Italia “a dos velocidades”, en el cual el que corre más se alinea al estándar de los Estados europeos más avanzados y el que corre más lento (o no avanza) está destinado a permanecer siempre detrás.

Pero es necesario tener presente una vez más que el modelo autonomista consagrado en la Constitución italiana no es el de Regiones soberanas contrapuestas al Estado central, sino el de instituciones autónomas que cooperan entre ellas y con el Estado para el logro de objetivos comunes. Lo que significa, en definitiva, que una mayor autonomía de los territorios podría contribuir a incrementar la responsabilidad de los administradores respecto de los ciudadanos y colectividades a los que sirven, poniendo en marcha un proceso virtuoso en la gestión de la cosa pública.

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