Reflexiones sobre la reciente reforma constitucional, por Eduard Roig
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB
EL CONTENIDO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
La nueva redacción del artículo 135 CE no es una novedad en el derecho constitucional comparado. Por el contrario, se enmarca en un proceso de modificaciones constitucionales análogas en los países de la UE, en vigor o en tramitación, destinadas a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria. Todas estas normas tienen en común la fijación del principio de estabilidad presupuestaria, la determinación de instrumentos para su garantía y la referencia a las decisiones de la UE. Sin embargo, el contenido de cada uno de estos elementos difiere considerablemente, y esas diferencias son útiles para comprender el significado de nuestra reforma constitucional.
Una comparación del nuevo artículo 135 CE con la Grundgesetz alemana arroja algunas ideas en este sentido:
– La diferencia fundamental está en la fijación de límites cuantitativos para el déficit presupuestario en el caso alemán, frente a la opción española de remisión de tales límites a una Ley Orgánica (aunque la propia Constitución prohíbe el déficit estructural en el caso de las entidades locales). Ciertamente, el caso español complementa la reforma constitucional con un acuerdo político dedicado fundamentalmente a la concreción de dichos límites (en el 0,26 para el Estado y el 0,14 para las Comunidades Autónomas), pero en este aspecto el contenido constitucional no es más que una habilitación, y un mandato, al futuro legislador.
– Otras diferencias menos evidentes son igualmente relevantes: en primer lugar la mención expresa al “déficit estructural”, excluyendo déficits vinculados con la evolución del ciclo económico; y, en segundo lugar, una configuración distinta de las excepciones al cumplimiento de la regla: más abierta en la definición de los “supuestos habilitantes”, al referirse tanto a la recesión económica como, muy especialmente, a la “sostenibilidad económica o social del Estado”, elementos que confieren mayor flexibilidad que el modelo alemán; pero distinta también por cuanto exige que esas excepciones sean constatadas por una decisión formal del Congreso, adoptada por mayoría absoluta, lo que implica una mayor rigidez; y la exclusión de incumplimientos decididos por cada Comunidad Autónoma que, por la propia configuración de los límites europeos, impactaría sobre el conjunto de las administraciones españolas.
– Mención especial merece la referencia a las decisiones europeas en materia de déficit: si la Constitución alemana se contenta con referirse al cumplimiento conjunto y solidario de las obligaciones europeas por parte de Federación y Länder, el texto español contiene una novedad relevante en la medida en que constitucionaliza las obligaciones europeas en esta materia, vinculando ex constitutione al cumplimiento de los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros. Aunque el “en su caso” revela que hoy la Unión no ha adoptado límites al respecto, si eso sucediera, tales márgenes tendrían valor constitucional y serían parámetro de constitucionalidad, exigibles sin más ante el TC.
– La Constitución alemana nada afirma sobre el nivel de deuda en relación con el PIB. En cambio la española incluye un límite a ese nivel, fijándolo de nuevo por remisión a los criterios adoptados por la UE, con la particularidad, en este caso, de que sí existe ya tal límite (el 60%), a pesar de que su incumplimiento es generalizado entre todos los Estados europeos. Pero en el futuro inmediato ese incumplimiento en España lo será también de la Constitución sin que, en este caso, se haya previsto una entrada en vigor diferida, como ocurre con el déficit. Y ello a pesar de que el acuerdo político antes citado sí opta por determinar una senda de reducción de la deuda para respetar ese límite … en 2020.
– Y, finalmente, la reforma española ha incluido un régimen de “prioridad absoluta” en el pago de los créditos para satisfacer intereses y capital de la deuda pública, elemento claramente vinculado con la actual crisis de deuda y la necesidad de mantener la confianza de los inversores.
La comparación, pues, arroja una serie de diferencias que ayudan a comprender la reforma española y a valorar su eficacia en los años próximos, en los que deberá desarrollarse y aplicarse. Un desarrollo que deberá prestar especial atención a la faceta de la ejecución presupuestaria, flanco débil de toda la regulación, que significa enfrentar la apuesta del freno constitucional del déficit con la eventualidad de generar un déficit constitucional de eficacia.
PARA PROFUNDIZAR
- Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011. Boletín Oficial del Estado núm. 233, de 27 de septiembre de 2011
- Artículo del Profesor Pérez Royo.
- Artículo del Profesor Francesc de Carreras (versión en catalán y versión en castellano)
