Los problemas y las comisiones: de la comisión sobre la reforma territorial, por Eduard Roig

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB

El día 15 de noviembre se constituyó en el Congreso de los Diputados la “Comisión para la Modernización y Evaluación del Estado Autonómico”, que durante la pasada semana ha aprobado en reunión de Mesa y Portavoces su plan de trabajo. El origen de la Comisión está en un pacto alcanzado entre el Presidente del Gobierno y el Secretario General del PSOE simultáneamente al acuerdo sobre activación de las facultades derivadas del artículo 155 de la Constitución en relación con la intervención de la Generalitat de Catalunya. De este origen, el título de la Comisión y los antiguos y prolongados antecedentes en relación con el debate sobre el Estado autonómico se derivan distintas ópticas de valoración y expectativas sobre la citada Comisión: (1) la actual situación de Cataluña y, en especial, la respuesta a las demandas independentistas, (2) el diagnóstico de la situación y, en su caso, terapia a aplicar, respecto del modelo autonómico y (3) la posibilidad de una reforma constitucional en materia territorial.

1.- La Comisión nace en el contexto de la crisis derivada del proceso independentista catalán y se presenta desde el primer momento como instrumento para ofrecer a los ciudadanos catalanes una alternativa política entre la independencia y el mantenimiento del  actual funcionamiento del estado autonómico. En este sentido, el Acuerdo se planteaba como la aceptación por parte del Partido Popular de la posibilidad de discutir reformas en el modelo autonómico que consigan atraer a una parte importante de la sociedad catalana y romper de este modo el bloqueo actual entre fuerzas constitucionalistas y fuerzas independentistas. Junto con la defensa de la legalidad, asumida por ambos partidos, se desarrollaba así una segunda línea de actuación, política y proactiva, largamente defendida por el Partido Socialista a la que se dotaba de visibilidad y verosimilitud.

Lo cierto es que esta línea se ha diluido rápidamente en el debate electoral, sin que se haya aportado por el momento concreción ninguna sino que, más bien, se han reforzado las dudas sobre su viabilidad en la medida en que todas las fuerzas independentistas, el PNV y Podemos han rechazado participar en la Comisión hasta el momento. Por otra parte, el planteamiento inmediato y abierto de la cuestión catalana en la Comisión más bien amenaza con exacerbar las dificultades y diferencias actuales y abrir quizás una muy problemática vía de acuerdos que no incluyan a los partidos que cuestionan el sistema actual.

No parece pues que la Comisión pueda aportar elementos relevantes de interés a corto plazo en esta línea. Sin embargo, la oferta de escenarios alternativos a independencia o funcionamiento actual de estado autonómico resulta urgente en Cataluña, y aunque sea a medio plazo, cualquier aportación de la Comisión en esta línea sería de gran utilidad, aunque la misma deba probablemente esperar a la finalización del periodo electoral, a la incorporación a la Comisión de todas o algunas de las fuerzas que hoy la rechazan y, sobre todo, al decantamiento de propuestas formuladas de modo independiente del debate catalán pero que resulten significativas para el mismo, a partir de las otras dos ópticas reseñadas.

2. El modelo territorial es quizás la parte de nuestro sistema político más estudiada y debatida. Puede sostenerse incluso que aquélla en que existe un mayor acuerdo entre expertos en relación con el diagnóstico de su funcionamiento y sus necesidades de reforma desde sus propias premisas constitucionales. Sin embargo, los partidos políticos no comparten ese diagnóstico sino que se muestran profundamente divididos en relación con el mismo y, en consecuencia, con la orientación de las posibles reformas.

En este sentido, la Comisión representa una posibilidad de acercar posiciones mediante un trabajo diario y reposado, que consiga formular una serie de conclusiones, no necesariamente exhaustivas ni omnicomprensivas, en las que se llegue a un acuerdo claramente mayoritario. Sus características permiten ir más allá de un mero debate parlamentario sobre el estado autonómico y, a la vez, asumir acuerdos parciales y desvinculados por el momento de su inmediata concreción normativa. De este modo podría irse construyendo un “corpus” de valoración y desarrollo del estado autonómico que clarificara el debate político y decantara progresivamente aspectos a incorporar al funcionamiento autonómico, más allá de los muy limitados aspectos abordados por el Consejo de Estado hace ya diez años.

Para ello es fundamental la participación de actores que vayan más allá de los partidos políticos y que puedan abrir vías para superar las actuales trincheras en que estos pueden encontrarse con frecuencia: no me refiero sólo a expertos académicos, sino también a responsables políticos y administrativos del Estado y de las Comunidades Autónomas, más alejados del debate político del Congreso de los Diputados, que puedan formular posiciones y acuerdos más audaces que los de la dirección nacional de su propio partido. Y, naturalmente, exige que los partidos relajen al menos sus propias líneas rojas en un debate que, por inicial, debería ser lo más amplio posible para desarrollar todo su potencial.

3.- Hace mucho tiempo que el debate territorial se ha situado en el ámbito de la reforma constitucional, aunque no sea de forma exclusiva. La reforma constitucional es, lo sabemos todos, muy difícil, y el desacuerdo al respecto muy considerable. Pero avanzar en la misma, en cualquiera de sus direcciones, exige empezar a discutirla entre los partidos. Para ello resulta especialmente necesaria esa relajación de las líneas rojas a la que se acaba de hacer referencia, pues enfatizarlas es la manera más segura de cerrar el paso a una reforma constitucional. Éstas se construyen con acuerdos cruzados y cesiones recíprocas y por definición no gustan a casi nadie aunque deben disgustar aun a menos personas. El consenso constitucional no “surge” y se concreta sino que se construye y se defiende.

La Comisión, en la medida en que no se espere de ella un acuerdo final de reforma constitucional cerrado y alicatado, puede ser un instrumento útil para ello: precisamente su carácter de Comisión de estudio, y no de Comisión constituyente, permitiría a los partidos abrirse al debate de las reformas, sin perjuicio de su resultado final. Ciertamente, los partidos no son el mejor instrumento para iniciar esta tarea, pero son imprescindibles. El protagonismo sin embargo debe recaer en una primera fase en actores capaces de poner sobre la mesa debates y posiciones incómodas para alguno de los partidos, por lo que la fase de comparecencias de los trabajos de la Comisión resulta central, si bien otros modelos de composición mixta más que de comparecencias podrían haber sido más eficaces.

En cualquier caso, las primeras listas de comparecientes despiertan cierta inquietud por no incorporar precisamente las voces que más intensamente han criticado el modelo territorial actual. Si deben solucionarse sus defectos, mejor escuchar a sus críticos; si debe restaurarse su capacidad integradora, mejor prestara atención a quien se siente excluido de ella.

En los primeros meses, el resultado final de la Comisión no debería ser un elemento a tener muy presente: se trata más bien de debatir y buscar líneas de posible acuerdo para un Informe final que difícilmente será una propuesta de reforma constitucional; el éxito, a mi juicio, sería un Informe que incorporara múltiples acuerdos parciales (de reforma constitucional pero también legal y de praxis) y que fuera la base para futuros trabajos de reforma, que difícilmente podrán tener éxito si se limitan al modelo territorial.

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