La reforma local: aspectos constitucionales, por Tomàs Font
Catedrático de Derecho Administrativo de la UB
El proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local plantea diversas cuestiones desde el punto de vista de su adecuación a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía. Veamos aquellas que hacen referencia a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA y a la garantía constitucional de la autonomía local.
1. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
La jurisprudencia constitucional hasta la fecha ha señalado que la competencia estatal sobre las bases del régimen local alcanza a todo lo necesario para preservar la autonomía local, con la fijación del mínimo común denominador en cuanto a organización y competencias de los entes locales. La STC 214/1989 establece con claridad que, en lo relativo a la determinación de las competencias municipales, “la ley básica estatal (…) si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido las competencias comunitarias y será, por ello, inconstitucional”. Y en aplicación de este criterio, la STC 61/1997 declaró inconstitucional el precepto de la ley estatal del suelo que atribuía directamente a los municipios competencias de aprobación de planeamiento urbanístico.
En el momento actual el análisis de las bases contenidas ahora en el proyecto debe hacerse en relación a los nuevos Estatutos de Autonomía, que como es sabido, incorporan regulaciones materiales sobre el régimen local y muy concretamente, el listado de materias sobre las que deben ostentar competencias los entes locales. Hay que incorporar adecuadamente las precisiones de la STC 31/2010 relativa al Estatuto de Cataluña: el Estatuto debe respetar la competencia básica del Estado en materia de régimen local, de manera que “no impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia”: esto es, no puede impedir que el Estado fije el mínimo común denominador, en este caso en cuanto al contenido competencial de los entes locales. La STC 31/2010, al final de su FJ 36 dice literalmente: “no puede estimarse que en su conjunto el capítulo VI –gobierno local- transgreda la reserva estatutaria ex art. 147.2 CE, ni que impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia”. En efecto, “respetar la competencia básica” significa según el propio TC, “no impedir su ejercicio”. En los términos que hemos visto más arriba, el Estatuto debe permitir que el Estado pueda establecer el mínimo común denominador organizativo y competencial necesario para garantizar la autonomía local, pero ello no quiere decir que el Estatuto debe sujetarse a la LBRL.
Ahora bien, el Estado, al ejercitar la competencia básica, deberá respetar los Estatutos en la medida que éstos amplíen –no reduzcan- el contenido competencial de la autonomía local. Un ejemplo reciente se encuentra en la STC 132/2012, de19 de junio, que efectúa una interpretación de la LBRL, que los recurrentes consideraban vulnerada por la Ley de consejos insulares de 2000, “conforme” al Estatuto de autonomía Islas Baleares de 2007, sobrevenido a la misma. El Tribunal acepta que las previsiones contenidas en la LBRL sobre los consejos insulares, así como su equiparación a las diputaciones, deben modularse para adecuarlas a las disposiciones del Estatuto de autonomía.
Pues bien, como se ha dicho, los Estatutos de última generación contienen listados de materias en las que en todo caso el legislador autonómico, en el ámbito de sus competencias, deberá atribuir competencias propias a los gobiernos locales o en concreto a los municipios. Así, por ejemplo, el art. 84 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, o el 94 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, especifican que los municipios ostentan competencias propias en materias, entre otras, sobre servicios sociales, salud pública o participación en la educación. Por su lado, las CCAA tienen competencia exclusiva para determinar las competencias locales en los ámbitos materiales de competencia autonómica: art, 160 EAC, art. 92 EAAnd. Y al respecto, la STC 31/2010, señala: “el art. 160.1, letra b), EAC, que atribuye a la Generalitat la determinación de las competencias y potestades de los entes locales, reitera el contenido del art. 84 EAC, excluyendo con ello la incidencia de las bases estatales. Hemos de advertir de nuevo que la competencia de la Generalitat para asignar competencias a los gobiernos locales se circunscribe a las materias en las que el Estatuto atribuye competencias a la Comunidad Autónoma. En efecto, esta cuestión ya fue abordada en el análisis del art. 84 EAC, donde concluimos que no existe vulneración de la competencia estatal para atribuir competencias a los entes locales en aquellas áreas en las que el Estado disponga de competencia ratione materiae incluidas las bases en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE) (fundamento jurídico 37)….”
Se plantea entonces una situación inédita hasta la fecha, en la que el legislador estatal (disposiciones transitorias 1ª y 2ª del proyecto aprobado por el Congreso de los Diputados) atribuye directamente a las CCAA las competencias que hoy en día tienen atribuidos los municipios por leyes autonómicas, incluso con garantía en los Estatutos respecto de algunas, en las materias de educación, y servicios sociales. Parece claro, a primera vista que estas traslaciones competenciales, en materias sectoriales de competencia autonómica, no puede hacerlas el legislador estatal competente en materia de régimen local, si no es en garantía de la autonomía local. Y claramente éste no es el caso, puesto que de vaciado competencial de los municipios se trata.
Por otro lado, como es sabido, la jurisprudencia constitucional –SsTC 109/98, 31/2010, 32/2012, entre otras- vienen admitiendo que la aplicación uniforme de las bases estatales debe ser excepcionada cuando existan situaciones particulares que deriven directamente de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Y ello sucede sin duda cuando los Estatutos determinan competencias propias de los municipios como hace, por ejemplo, el art. 84 EAC.
2. La autonomía local
Como es sabido, desde la STC 32/1981, se ha implantado en nuestro país la teoría de la garantía institucional de la autonomía local, como un límite al legislador ordinario, -estatal o autonómico- en el sentido de que la autonomía local se vulneraría cuando la institución se limita y se le priva de sus posibilidades de existencia real y se la hace irreconocible según la imagen que de la misma tenga la conciencia social en cada tiempo y lugar.
A parte de la citada sentencia, esa teoría no ha sido eficaz para declarar la inconstitucionalidad de una ley, puesto que, como era de prever, cada una de ellas, individualmente considerada, que no atribuya ciertas competencias a los municipios “no les priva absolutamente de toda participación en los asuntos de su interés”, en palabras de la jurisprudencia, y por tanto no vulnera su autonomía. Ahora la cuestión puede cambiar radicalmente.
Junto a lo anterior, la STC 214/1989 cifró el contenido esencial de la autonomía local en la competencia municipal para prestar los servicios mínimos obligatorios, de modo que la creación de las comarcas –es lo que allí se discutía- no podía suprimir aquélla competencia municipal y los municipios no podrían ser sustituidos por la comarca en la prestación de todos sus servicios mínimos obligatorios.
Pues bien, tal vez ahora nos encontremos por primera vez con el caso de una ley general –que no es sectorial- que establece la posibilidad que algunos ayuntamientos, los de menos de 20.000habitantes, pierdan toda la competencia para prestar sus servicios mínimos obligatorios de manera autónoma – servicios en los que el TC ha cifrado el núcleo esencial irreductible de la autonomía municipal-, ya que pueden quedar bajo la coordinación de la diputación provincial en la prestación de todos sus servicios mínimos obligatorios. Ello puede conducir a la asunción por la diputación de la prestación directa, por decisión del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y con un simple informe de la CA correspondiente (art. 26.3). Esta asunción competencial por el ente supramunicipal lleva aparejada la pérdida por el municipio de la titularidad de la competencia.
Es cierto que en la versión actual del proyecto se ha suavizado el carácter imperativo de la medida, pero el alcance material que puede llegar a tener–todos los servicios mínimos- puede romper con la imagen social que se tiene al menos desde 1985, sobre las responsabilidades políticas del municipio para decidir autónomamente sobre el alcance y la organización y prestación de los servicios mínimos obligatorios, haciéndolo irreconocible como ente dotado de autogobierno. En este sentido, se afectaría la garantía institucional de la autonomía local.
La STC 240/2006 reitera que el legislador debe respetar “un núcleo mínimo identificable de competencias que haga reconocibles los municipios como una instancia decisoria autónoma” lo que obliga a que “existan competencias municipales relevantes y reconocibles” en las materias de su interés.
Por otra parte, ese “vaciamiento” competencial a que pueden verse compelidos los municipios “provincializados” –valga la expresión- no se ajustaría a las previsiones de la Carta Europea de la autonomía local, que entiende dicha autonomía como el derecho de la entidad local a ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad. En efecto, la posibilidad prevista en el art. 26.3 lleva a una situación de que municipios de menos de 20.000 se vean privados no ya de ordenar sino tan siquiera de gestionar, todos, no sólo una parte importante, de los asuntos que la propia Ley, al calificarlos como servicios mínimos obligatorios, define como de su interés.
El resultado que se obtiene de la nueva regulación de los arts. 25 y 26, con las correspondientes disposiciones adicionales y transitorias, es que establece un modelo de municipio concebido básicamente como una mera organización de prestación de servicios públicos, concepción totalmente alejada de la que preside el art. 140 CE, que concibe para ellos unos órganos de “gobierno y administración”, y por consiguiente, con capacidad para establecer autónomamente criterios y prioridades, “políticas propias”, “en una parte importante de los asuntos públicos”, como exige la Carta Europea de la Autonomía Local.
