Ucrania: protección temporal y discriminación
Profesor de Derecho penal de la Universidad de Cádiz y profesor visitante en el GESDI de la Universidad de Barcelona
Por primera vez desde su aprobación, hace ya más de dos décadas, la Unión Europea ha activado la Directiva 2001/55, más conocida como Directiva de protección temporal, ante la situación que se vive en Ucrania y la salida de sus ciudadanos hacia las fronteras europeas escapando de la guerra generada por la invasión el Ejército ruso.
La activación de la Directiva de protección temporal supone un hito histórico en la actuación de la Unión Europea con respecto a las personas que huyen de conflictos bélicos. Su principal consecuencia es la facilitación del acceso al territorio de los Estados miembros y la automatización en la concesión de un estatuto de protección internacional que, por otra parte, se plantea con una perspectiva temporal de un año, prorrogable por períodos de seis meses.
La principal cuestión que ha sido objeto de debate en el marco de esta activación ha sido la del marco personal de aplicación. Junto con las personas nacionales de Ucrania, a las que, por otra parte, se les estaba ya facilitando el acceso en las fronteras con Polonia, Rumanía o Eslovaquia en virtud de la exención de visado contenida en el Reglamento 2018/1806; el punto crítico era la incorporación de nacionales de otros Estados. En este sentido, la UE ha establecido tres criterios. Uno, el familiar, con un concepto de familia muy amplio, vinculado a la convivencia y que se relaciona con las ampliaciones introducidas en el concepto de familiar de ciudadano de la UE en el artículo 3.2 de la Directiva 2004/38. El segundo, el relacionado con las personas a las que Ucrania le hubiera reconocido la condición de apátrida o el estatuto de protección internacional con anterioridad al inicio de la invasión.
El tercero, bastante más restrictivo, para el resto de personas extranjeras residentes en Ucrania a las que se les permite acogerse a la protección temporal únicamente si tenían una autorización de residencia válida en Ucrania y no pueden regresar a su país de origen en condiciones seguras y de larga duración.
Se pone de relieve de esta forma una perspectiva excluyente en la concepción de la protección temporal diseñada por la UE en el marco de la invasión a Ucrania. No se trata de proteger a las víctimas de este ataque, puesto que puede entenderse que cualquier persona que residiera en Ucrania en el momento de los hechos ha sufrido una afectación directa derivada de la actuación ordenada por Vladímir Putin. La idea que se ha impuesto en esta activación es la de proteger a las personas de Ucrania y a aquellas a las que no quede más remedio proteger. Así, la protección excluye a quienes tengan la nacionalidad de Estados que se consideren seguros, independientemente de los años que lleven en Ucrania y de los vínculos que mantengan con su país de origen. El filtro, además, genera una situación de inseguridad para las personas nacionales de otros Estados que quedan sometidas a esos conceptos indeterminados de regreso «en condiciones seguras y de larga duración» lo que intensifica su vulnerabilidad. Se evidencia, por tanto, un perfil selectivo con respecto a la aplicación de la protección temporal que contraviene las bases fundamentales del concepto de refugiados.
En efecto, el artículo 3 de la Convención de Ginebra de 1951 establece el principio de no discriminación por razón de raza, religión o país de origen en la aplicación del citado texto internacional. Porque no se trata ya de una comparación entre la reacción de la UE ante las necesidades de protección de estas personas y las de otros conflictos bélicos previos, como los de Siria o Afganistán; o situaciones previas como las vividas por Italia y Malta en 2011, quienes requirieron la activación del mecanismo de la Directiva a lo que se negaron el resto de Estados miembros.
Es cierto que frente a estos otros conflictos se puede argumentar que el de Ucrania se produce en un Estado fronterizo con la UE y no se pueden acudir a otros Estados seguros. Pero esta explicación se diluye cuando se comprueba los límites personales basados en la nacionalidad establecidos en el marco de la protección temporal a quienes huyen de Ucrania.
Si se desciende a la actuación de los Estados miembros se puede constatar este trato diferenciado. Así Polonia, por ejemplo, que hace solo unos meses rechazó absolutamente la entrada de personas desde Bielorrusia, sin permitir siquiera analizar las circunstancias de quienes alegaban ser solicitantes de protección internacional. Algo similar ha venido haciendo Hungría que, incluso, ha sido condenada por el TEDH por circunstancias relacionadas con estas prácticas (vid. Ilias y Ahmed c. Hungría, Sentencias de la Sala Cuarta de 14 de marzo de 2017 y de la Gran Sala de 21 de noviembre de 2019). Hungría que, junto con otro de los Estados implicados en la acogida de personas procedentes de Ucrania, Eslovaquia, se negó a cumplir el acuerdo sobre reubicación de solicitantes de asilo de 2015, lo que fue rechazado por el propio TJUE (Sentencia de 6 de septiembre de 2017).
Es llamativo que los Estados que han sido siempre más renuentes a la aplicación de los criterios de solidaridad ante la llegada masiva de personas a las fronteras de la UE, se encuentren en esta tesitura y hayan modificado de forma sustancial su visión de los mecanismos de entrada y de solidaridad interna.
Parece evidente que lo que subyace tras este reposicionamiento en materia de refugiados es la proximidad cultural e histórica de los Estados miembros que, precisamente, fueron los más activos contra las políticas de acogida de refugiados provenientes de otros conflictos bélicos y con otros contextos culturales e históricos.
También la reacción del Estado español en relación con la situación de Ucrania dista mucho de ser la que se ha mantenido en otras situaciones previas de conflicto. En efecto, España ya ha planteado medidas de facilitación del acceso a la regularidad documental para las personas de nacionalidad ucraniana que se encontrasen en territorio español en el momento de inicio del conflicto. Algo que, como es bien sabido, no ha ocurrido, por poner dos ejemplos recientes, ni con el triunfo talibán en Afganistán ni con la guerra en Siria. Es más, en relación con la guerra en Siria, el Estado español demoró de forma notable la resolución de las solicitudes de protección internacional, generando graves situaciones de vulnerabilidad en el CETI de Ceuta.
Así mismo, se ha anunciado en el ámbito estatal la aprobación de medidas para la protección temporal, en la línea de lo que marca la Directiva 2001/55, de acuerdo al Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas. A este respecto, conviene tener presente que para la activación nacional de este proceso no es requisito la activación europea.
En este sentido, es patente la diferencia de criterios en la protección de los nacionales ucranianos que se han visto golpeados por la invasión rusa con respecto a otros residentes en Ucrania y, especialmente, con las víctimas de otros conflictos bélicos recientes. La activación del sistema de protección temporal a nivel europeo y la generación de alternativas de regularización extraordinaria a nivel español parecen medidas adecuadas para la salvaguardia de estas personas.
No obstante, esta disparidad de criterios resta legitimidad a la actuación de la UE en las fronteras que incumple los fundamentos del propio concepto de refugiados y muestra un preocupante cariz discriminatorio, por no decir, racista. Por ello, resulta importante que los criterios planteados para las personas que huyen de la guerra en Ucrania se generalicen a quienes escapan de otras situaciones de conflictos bélicos, aunque no sean invadidos por las tropas al mando de Putin. De lo contrario, parecerá que la actuación con los refugiados de la UE tiene más que ver con la política que con la protección.
Otras lecturas
Garcés Mascareñas, Blanca, «Por qué esta crisis de refugiados es distinta» en CIDOB. Recuperado 10 de marzo de 2022, de https://www.cidob.org/es/publicaciones/serie_de_publicacion/opinion_cidob/2022/por_que_esta_crisis_de_refugiados_es_distinta
García Rodríguez-Marín, Alicia, » ¿Cambiará la crisis de refugiados de Ucrania la política migratoria de la UE?» en El Orden Mundial. Recuperado 10 de marzo de 2022, de https://elordenmundial.com/cambiara-la-crisis-de-refugiados-de-ucrania-la-politica-migratoria-de-la-ue/
Peers, S., «Temporary protection for Ukranians in EU. Q&A», en EU Law Analysis. Blogspot.Com. Recuperado 10 de marzo de 2022, de http://eulawanalysis.blogspot.com/2022/02/temporary-protection-for-ukrainians-in.html
[…] el ámbito de aplicación ratione personae o a qué personas se proporciona protección (Boza Martínez, 2022); y cómo se reparten los esfuerzos de la acogida de manera equitativa entre los Estados miembros, […]