Reflexions sobre la recent reforma constitucional, per Joan Vintró

La reforma constitucional de l’art. 135 de la Constitució iniciada el passat mes d’agost crida fortament l’atenció pel seu contingut, pel procediment seguit i per la seva mateixa oportunitat, ja que és la segona reforma en 35 anys. Aquestes condicions mereixen que s’alteri l’estil habitual del blog i s’allargui la seva extensió, contraposant la visió del contingut i del procediment i, reproduint a més dos comentaris periodístics de sengles professors de Dret Constitucional.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011: NOTA SOBRE EL PROCEDIMENT PARLAMENTARI

I. Introducció.

Les Corts Generals van aprovar la reforma constitucional en 12 dies que és el lapse transcorregut entre la data de la presentació de la proposta (27 de setembre de 2011) i la de l’aprovació definitiva pel Senat el 7 de setembre.

II. L’objecte de la reforma constitucional.

Un succint resum del contingut de la reforma constitucional permet constatar amb claredat que es tracta d’una regulació jurídica d’una innegable entitat material i no eximeix de complexitat en la seva formulació. Tot això per diversos motius: en primer lloc, comporta l’afectació directa i general a la capacitat econòmica de les diverses Administracions Públiques amb el possible condicionament de les polítiques públiques; en segon lloc, suposa la primera obertura expressa i concreta de la Constitució Espanyola a l’ordenament de la Unió Europea; en tercer lloc, representa l’elevació a rang constitucional de principis i criteris de certa complexitat en matèria de dèficit i de deute de les Administracions Públiques, alguns ja presents anteriorment en l’ordenament espanyol i europeu i uns altres de nova creació; en quart lloc, atorga la prioritat absoluta al pagament dels crèdits per part de les Administracions Públiques; en cinquè lloc, contempla la previsió d’excepcions a les regles generals; i, finalment, preveu la remissió a desenvolupaments legislatius ulteriors i l’entrada en vigor de les mesures concretes en un moment notablement posterior al de l’aprovació.

III. La tramitació per la via de l’article 167 CE.

Atenent al tenor literal de l’objecte de la reforma -exclusivament l’article 135 CE- no hi ha dubte que la via de l’article 167 CE és la correcta ja que el precepte a modificar es troba en el Títol VII del text constitucional i, per tant, fora dels àmbits reservats al procediment de l’article 168 CE (Títol Preliminar, Secció 1ª del Capítol 2º del Títol I i Títol II). Els requeriments de l’article 167 CE van ser còmodament satisfets tant al Congrés com en el Senat ja que el suport dels dos grups majoritaris (PSOE i PP) va permetre superar amb folgança el quòrum d’aprovació de la reforma, és a dir, els tres cinquens de cada Càmera. D’acord amb l’article 167 CE la reforma no va ser sotmesa a referèndum ja que no es va presentar cap petició en tal sentit formulada per una desena part dels membres del Congrés o del Senat.

IV. La tramitació al Congrés dels Diputats: l’aplicació dels procediments d’urgència i de lectura única.

D’acord amb el RCD la decisió sobre l’aplicació del procediment d’urgència (arts. 93 i 94 RCD) correspon a la Taula, mentre que la relativa a la tramitació en lectura única (art. 150 RCD) és competència del Ple, a proposta de la Taula i sentida la Junta de Portaveus. La Taula va acordar que, si la proposició era presa en consideració i es tramitava en lectura única, s’aplicaria el procediment d’urgència amb unes determinades especialitats (BOCG, 329-2, 31-8-2011). El Ple va decidir, mitjançant dues votacions específiques (DSCD, 269, 30-8-2011), prendre en consideració la proposició de reforma constitucional i tramitar-la en lectura única.

1. El procediment d’urgència.

D’acord amb l’article 94 RCD la declaració d’urgència adoptada per la Taula comporta que tots els terminis de tramitació d’una determinada iniciativa parlamentària quedin reduïts a la meitat de l’establert ordinàriament pel RCD i s’admet la possibilitat d’ampliar la reducció en casos excepcionals (art. 91 RCD).

En el supòsit que ens ocupa, tenint en compte la tramitació de la proposició de reforma constitucional en lectura única i de la manera d’instrumentació de la mateixa acordat per la Junta de Portaveus, la virtualitat de l’aplicació del procediment d’urgència es projectarà, tal com s’examinarà a l’apartat següent, únicament sobre el termini de presentació d’esmenes i la convocatòria del Ple per a l’aprovació final de la proposta pel Congrés, encara que, això sí, fent-se ús de la màxima reducció de terminis a l’empara de l’article 91 RCD. La declaració d’urgència per part del Congrés dels Diputats repercutirà també en el Senat ja que, per imperatiu de l’article 90.3 CE, la Cambra alta estarà obligada també a seguir el procediment d’urgència.

2. El procediment de lectura única amb esmenes a l’articulat.

D’acord amb l’art. 150 RCD l’aplicació del procediment de lectura única a la tramitació d’un projecte o proposició de llei requereix el compliment de dos requisits i comporta una conseqüència. Els requisits són, d’una banda, que la naturalesa de la iniciativa legislativa ho aconselli o la seva simplicitat ho permeti, i, d’altra banda, que el Ple adopti per majoria simple una decisió en tal sentit a proposta de la Taula i sentida la Junta de Portaveus. La conseqüència és que el projecte o proposició de llei tramitat en lectura única és debatut i votat exclusivament en el Ple de la Càmera, sense les habituals fases prèvies de ponència i comissió, i això conformement a les normes dels debats i votacions de totalitat, és a dir, sotmetent-se el conjunt del text a una sola votació amb exclusió aparentment de la votació d’esmenes a l’articulat. D’altra banda, no hi ha obstacle reglamentari perquè la votació sobre el procediment i la votació sobre la proposta legislativa se celebrin en la mateixa sessió.

La doctrina coincideix a recomanar una utilització prudent i escassa del procediment de lectura única ja que suposa una limitació molt important de les facultats parlamentàries d’esmena i de debat en el procediment legislatiu i a interpretar globalment i restrictivament l’ambigua alternativa sobre els supòsits d’admissibilitat de tal manera que aquests han de ser excepcionals, limitats en principi a matèries de caràcter tècnic o amb escàs relleu polític, dotats de contingut clar i acompanyats en tota circumstància d’un molt ampli consens.

En el present caso la Taula es va concedir un termini de dos dies per a la presentació d’esmenes i es va convocar el Ple de votació de la reforma constitucional per al dia 2 de setembre, és a dir, tres dies després de la decisió d’aplicar el procediment accelerat. D’altra banda, la tramitació en lectura única es va projectar sobre una iniciativa de reforma constitucional que, com s’ha exposat anteriorment, tenia una destacada naturalesa política i una notable complexitat en la seva formulació. Semblés que el Congrés dels Diputats pretengués compensar la inadequació reglamentària de l’aplicació del procediment de lectura única a aquest supòsit material amb una interpretació flexible dels regles i terminis del debat parlamentari, encara que sense renunciar a les possibilitats de màxima acceleració permesa per la declaració d’urgència en el marc de l’article 91 RCD.

Certament la reforma constitucional de 1992 es va tramitar exactament igual. Ara bé, les diferències entre la reforma constitucional de 1992 i la de 2011 són abismals: la primera era fonamentalment tècnica, derivava del compliment del Tractat de Maastricht i de la Declaració del Tribunal Constitucional d’1 de juliol de 1992, es limitava a incloure les paraules “i passiu” en l’article 13. 2 CE i gaudia del consens unànime dels grups parlamentaris; per la seva banda, la de 2011 imposa unes determinades opcions polítiques en matèria d’estabilitat pressupostària de les Administracions Públiques, té una redacció extensa i, malgrat comptar amb el suport dels dos principals partits d’àmbit estatal, deixa fora del consens a dues forces polítiques claus en el pacte constituent de 1978 com són els nacionalistes catalans (CiU) i els hereus del PCE-PSUC (IU-ICV).

Finalment, en relació amb les esmenes pot observar-se que cap va ser votada favorablement i que l’única que va ser a punt de ser acceptada (una transaccional amb la 17 de CiU) va ser vetada pel representant del Grup ERC-IU-ICV a l’empara de l’article 118.3 RCD (DSCD, 270, 2-11-2011). Ha de destacar-se que entre els elements que incloïa aquesta esmena transaccional vetada figurava incorporar la Disposició Addicional Única de la proposta de reforma constitucional com a nova Disposició Transitòria Desena de la Constitució. Això hagués evitat el problema tècnic que la citada disposició addicional no figuri actualment en el vigent text constitucional. Ara bé, més enllà del veto, aquest estricte problema tècnic hagués pogut resoldre’s amb una esmena tècnica presentada a l’empara també de l’article 118.3 RCD.

V. La tramitació en el Senat: l’aplicació del procediment d’urgència.

El 2 de setembre la Presidència del Senat, d’acord amb la Taula i sentida la Junta de Portaveus, va aprovar un calendari de tramitació de la reforma constitucional en el qual destaquen dos elements: d’una banda, l’aplicació del procediment d’urgència en la seva versió més accelerada a l’empara de l’article 135.6 RS; per un altre, l’exclusió del procediment de lectura única, és a dir, va haver-hi tràmit en Comissió i en el Ple. Cap de les esmenes va ser aprovada i el text de la reforma constitucional va ser aprovat pel Senat el 7 de setembre en els mateixos termes en què ho va fer el Congrés.

VI. El control de constitucionalitat dels vicis en el procediment legislatiu.

De quant s’ha assenyalat anteriorment es desprèn que en la tramitació de la reforma constitucional de 2011 s’han pogut produir vulneracions dels Reglaments Parlamentaris. Com ja s’ha indicat, l’aplicació del procediment de lectura única al Congrés no resulta reglamentàriament adequada per tramitar una reforma constitucional de dens calat polític i d’una certa extensió i complexitat tècnica ja que ni la naturalesa de la proposta ho aconsella ni la seva formulació ho permet. Per la seva banda, tot i que les disposicions reglamentàries (arts. 91.2 RCD i 135.6 RS) són certament una miqueta ambigües quant a les condicions d’admissibilitat (“casos excepcionals” o “les circumstàncies de cada projecte”), és altament discutible que, tant al Congrés com en el Senat, puguin aplicar-se a la tramitació d’una reforma constitucional de les característiques de la de 2011 les previsions del procediment d’urgència amb la màxima reducció de terminis.

El control de constitucionalitat d’aquestes infraccions dels Reglaments parlamentaris pot dur-se a terme de manera indiscutible a través del recurs d’empara prevista en l’article 42 de la LOTC i de manera una mica més problemàtica mitjançant el recurs d’inconstitucionalitat establert en l’article 161 CE i corresponents de la LOTC.

A través del recurs d’empara els parlamentaris poden acudir al Tribunal Constitucional enfront d’actes sense valor de llei dels òrgans de les Càmeres que vulnerin drets fonamentals. En el cas que ens ocupa podria invocar-se que la tramitació de la reforma constitucional mitjançant el procediment d’urgència i de lectura única ha suposat una vulneració del dret fonamental de l’article 23 CE (greu restricció de les facultats dels parlamentaris en l’exercici d’un càrrec públic representatiu) ja que ha reduït de manera dràstica el temps de presentació d’esmenes i de preparació dels debats i ha limitat en el cas del Congrés el marc de la discussió a únicament la sessió plenària. Sigui com sigui, la resolució del recurs previsiblement trigarà bastant temps a arribar i, seguint la pauta de la jurisprudència constitucional en la matèria, si la sentència és estimatoria, els efectes de la mateixa seran merament declaratius del reconeixement del dret vulnerat i sense retroacción del procediment al moment de la vulneració.