Por la reforma federal del Estado autonómico
Grupo de reflexión creado por el PSOE-A
Con este título se hizo público, a mitad de enero, un documento de 65 páginas que aborda sistemáticamente las razones y los puntos de una posible reforma constitucional. Los autores del documento son una quincena de profesores de derecho, mayoritariamente de derecho constitucional, de las universidades andaluzas. Entre ellos destacan Gregorio Cámara, que coordina el trabajo y José Antonio Montilla, ambos de la Universidad de Granada; José Sánchez Maldonado de la Universidad de Málaga y Fernando Pérez Royo, Javier Pérez Royo y Manuel Medina de la Universidad de Sevilla. También participaron en su elaboración algunos políticos del PSOE, de forma destacada el expresidente de la Junta de Andalucía y del PSOE, Manuel Chaves. Lo más relevante es que el grupo de trabajo ha sido creado por el actual Secretario General del PSOE de Andalucía y Presidente de la Comunidad Autónoma, José Antonio Griñán y por tanto hay que suponer que esta línea puede extenderse al conjunto del partido en Andalucía, y quizás en la mayoría de España, si se tienen en cuenta la proximidad de posiciones en Cataluña y otras CCAA.
El documento comienza con un apartado que reflexiona sobre la necesidad de una reforma constitucional para orientar el sistema autonómico en sentido federal. Los demás apartados recogen los puntos sobre los que debe incidir esa reforma constitucional, esbozando su posible orientación. Estos son:
– el Senado
– el poder judicial
– la distribución de competencias y los hechos diferenciales
– las relaciones y la participación de las CCAA en el estado y en la Unión Europea.
– El sistema de financiación.
El planteamiento general de la reforma arranca de una valoración positiva del Estado autonómico, que ha permitido una descentralización importante del poder, pero considera que ha llegado el momento de superar esta estructura y pasar a un sistema federal, porque la autonomía diseñada en 1978 ya no responde a las necesidades actuales y tampoco tiene legitimidad para incorporar un modelo nuevo.
Además, el Estado autonómico ha venido funcionando con un doble fundamento en la Constitución y en cada uno de los Estatutos de autonomía, y este binomio resulta insostenible al menos para algunas CCAA como Cataluña y el País Vasco, porque la reforma del Estatuto solamente no permite cambios sustanciales (como ha revelado la STC 31/2010) y la reforma de la Constitución no está al alcance de los partidos nacionalistas que son mayoritarios en ambas CCAA. Los treinta años trascurridos han servido para crear y rodar una CCAA potentes y un Estado fuertemente descentralizado pero ahora se precisa un nuevo consenso constituyente que legitime una estructura creada con la voluntad de todos, porque si no algunas autonomías pueden seguir un camino separado.
La reforma del Senado.
El Senado actual carece de utilidad. No cumple la función de representación territorial, y ni siquiera la función de Cámara de segunda lectura. Se propone que el Congreso sea la única cámara de representación popular y en lugar del Senado se configure realmente una Cámara de representación territorial, de las nacionalidades y regiones. El Congreso tendría la plenitud de las potestades parlamentarias (legislativa, presupuestaria y de control del gobierno) y el Senado –que podría llamarse de otro modo- participaría decisivamente en la aprobación de las leyes con incidencia territorial como representación de los gobiernos de las CCAA; también podría jugar un papel en las relaciones entre éstas. A grandes rasgos, se trata de una reforma inspirada en el Bundesratalemán, porque es el tipo de órgano más adecuado a una federación moderna.
La federalización del poder judicial.
A diferencia del poder legislativo y del ejecutivo que se ha descentralizado, el judicial ha permanecido esencialmente como unitario. La Constitución abría pocas puertas para la descentralización de la Justicia, pero la interpretación constitucional no las ha ampliado, limitándose a reconocer a las CCAA competencias sobre parte de la “administración de la administración de justicia”, es decir, sobre una fracción de los medios materiales y personales sobre los que descansa la función jurisdiccional. A su vez, el reparto de poderes administrativos entre Ministerio de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial y CCAA, así como su escasa coordinación supone otra fuente de problemas.
El documento repasa las tres grandes alternativas existentes en los Estados federales para la organización de la justicia y se inclina por fórmulas próximas a la alemana, que otorgarían todo el poder administrativo a las CCAA (quitando los criterios de la Ley Orgánica y pasándolos a la Constitución), darían protagonismo a las CCAA en el Consejo General del Poder Judicial y reducirían las funciones del Tribunal Supremo a la unificación de doctrina.
Enumeración de CCAA, distribución de competencias y hechos diferenciales y autonomía local.
Se repasan los principales defectos de la distribución competencial (papel de los Estatutos en el bloque de constitucionalidad, mal diseño de las categorías concurrentes y compartidas, competencias transversales del Estado…) y se subraya la falta de participación de las CCAA en la elaboración de las normas estatales, como las dos principales causas de los múltiples conflictos existentes.
Como solución se propone, lógicamente un incremento de la participación de las CCAA en las normas estatales que afectan a las CCAA y un cambio importante de las reglas competenciales. Se propugna el criterio general de fijar en la Constitución una lista de atribución de competencias al Estado (como en la mayoría de los federalismos), completada con una cláusula residual general de todas las demás competencias a las CCAA. También se sostiene una reducción de las competencias compartidas entre el Estado y las CCAA, creyendo que este es un foco de conflictos.
Con el cambio de competencias expuesto, el Estatuto de autonomía (o Constitución de cada CA) será esencialmente organizativo y se aprobaría por el Parlamento respectivo, quedando solo sujeto al control de constitucionalidad (suprimiéndose la intervención de las Cortes).
Se examinan también las normas específicas para algunas CCAA, derivadas de hechos diferenciales (histórico, foral, lingüístico, territorial) y se proponen diversas soluciones a partir de la diferenciación que deriva del art. 2 CE entre nacionalidades y regiones.
Por otra parte, el documento se muestra favorable a la enumeración de las diferentes entidades territoriales (las actuales CCAA, con este nombre o con otro), por la función de integración simbólica que generaría. Cada una puede adoptar la denominación que prefiera, y se recogerá su participación en la reforma de la Constitución. También se incluyen en este apartado algunas consideraciones para el fortalecimiento de la autonomía local.
Las relaciones gubernamentales y la financiación cubren el resto del documento, y no se resumen por su mayor complejidad. Pueden examinarse, como los apuntados, en el documento que se adjunta.
Globalmente puede resultar un punto de referencia decisivo para el futuro, porque al margen del acierto mayor o menor en las críticas y de los matices que se puedan introducir en las alternativas, contienen una aproximación realista y fundamentada a la necesaria reforma de la Constitución. Más aún, el conjunto del documento constituye la mejor aproximación teórica, al margen de acuerdos o desacuerdos concretos, al sistema constitucional actual en su vertiente territorial; es certero en sus críticas y contiene las líneas maestras que debería seguir su reforma.
ANEXO:
.- Documento «Por una reforma federal del Estado autonómico»
Un resumen del documento por Gregorio Cámara, coordinador del Informe para la Fundación Alfonso Perales “Por una reforma federal del Estado autonómico” en el Blog de la Revista Catalana de Dret Públic (http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2013/01/31/debats-cientifics-por-una-reforma-federal-del-estado-autonomico/) así como la respuesta crítica de Xavier Arbós para el mismo Blog (http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2013/01/31/federalismo-y-estado-federal-legitimidad-y-legalidad-xavier-arbos/).