Lealtad federal en Argentina: entre el desconocimiento y el descubrimiento de un principio esencial del sistema territorial

I. Sobre el principio constitucional de lealtad federal

El principio constitucional (en ocasiones no escrito) de lealtad federal constituye, como es sabido, una de las bases sustanciales de los sistemas territoriales de este corte. Supone el reconocimiento mutuo, la actuación leal y la colaboración del Estado y de las unidades que lo integran en el ejercicio de sus propias competencias. En particular, se trata de un principio que persigue garantizar el equilibrio del sistema de distribución competencial establecido en la Constitución. Cabe señalar, además, que la lealtad imprime en los sistemas de este tipo un peculiar dinamismo, ya que persigue el adecuado balance entre unidad y diversidad buscando, en definitiva, la consecución del bien común.

Es sabido, también, que la teoría de la lealtad federal deriva de la construcción dogmático-jurisprudencial germana. Ha sido en Alemania donde la doctrina, primero, y el Tribunal Constitucional Federal (BVerfG), más tarde, han sentado las bases de la Bundestreue. Gracias a los pronunciamientos de Karlsruhe, puede decirse que se trata de un verdadero principio jurídico, dotado de consecuencias específicas ante su incumplimiento, consecuencias que el Tribunal ha ido señalando en su jurisprudencia. En este sentido, no ha faltado ocasión de que se declare inconstitucional tal o cual actuación del Bund o de determinado Land precisamente por considerar que el comportamiento ha sido desleal al principio federal.

El devenir teórico de la lealtad ha llevado a que la doctrina se refiera a ella como consustancial al sistema federal o a los Estados territorialmente descentralizados. Precisamente este argumento ha servido para identificar que nuestro Estado cuenta, al igual que Alemania, con un principio de lealtad autonómica, dada la peculiar forma territorial adoptada[i]. Pero no todos los Estados han reconocido doctrinal o jurisprudencialmente a la lealtad como un elemento relevante del sistema. Es que la configuración jurídica, la cercanía de los Tribunales Constitucionales o Supremos a pronunciamientos en términos de principios, o incluso la propia dinámica de determinados Estados federales han hecho que la lealtad, si bien consustancial, no sea plenamente reconocida. Este es el caso, por ejemplo, de la República Argentina.

II. La concertación en el federalismo argentino

La Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina (en adelante, CSJN) ha prestado desde siempre especial atención a la dinámica federal. La cantidad de conflictos que se han suscitado o se suscitan entre el Estado, las Provincias, los Municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires han llevado a que la Corte adopte un rol clave en la configuración del sistema federal, sobre todo en los últimos años. Sin embargo, en el cúmulo de jurisprudencia dictada desde que comenzó su funcionamiento, en 1863, no se advierten referencias a la lealtad federal sino hasta hace relativamente poco tiempo (2017). Por el contrario, la atención de la CSJN ha estado más ligada al término “concertación federal” o “federalismo de concertación”, similar al de lealtad, aunque no necesariamente coincidente.

La idea de concertación, explica Barrera Buteler, tiene relación directa con los pactos preexistentes al sistema federal y con los ciento cuatro pactos preconstitucionales recopilados “que no contienen elaboraciones jurídicas ni doctrinarias, sino acuerdos concretos para solucionar problemas y necesidades concretas de los pueblos”[ii]. En definitiva, la concertación se relaciona con el pacto, con la solución del problema: es origen y fin, pero origen y fin limitado, si se quiere, al acuerdo interjurisdiccional. Imprime en el sistema ciertas dinámicas, pero, a diferencia de la lealtad, no supone una solución jurídica a las controversias que se puedan suscitar entre los entes territoriales que componen el federalismo argentino.

III. La lealtad federal en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Argentina

La atención de la Corte hasta hace poco, se decía, no ha sido similar a la del BVerfG. Pareciera que las antiguas conformaciones del Alto Tribunal no dialogaron con su par alemán, lo que se explica en cierto sentido por la inspiración del federalismo argentino, de corte estadounidense más que continental europeo. Hasta el año 2017 la CSJN no contaba con pronunciamiento alguno en términos de lealtad; sin embargo, a partir de ese año se dictó un importante número de sentencias, quince en total, en las que se alude a la lealtad federal aunque, como se verá, en términos limitados, sumamente puntuales, lo que hace difícil hablar propiamente de “doctrina” al respecto.

El célebre constitucionalista Germán J. Bidart Campos habló de la lealtad federal a partir del federalismo concertado. Se refirió al posible “trasvase” del concepto de la doctrina alemana al sistema federal argentino, sin dejar de reconocer la independencia existente entre éste y el de concertación que, si bien se encuentran relacionados, son distintos[iii]. La cita de su texto ha sido crucial para la CSJN, que al referirse a la lealtad federal no ha querido acudir a doctrina extranjera sino, por el contrario, limitar su pronunciamiento a lo señalado por Bidart Campos, para quien la lealtad federal “supone que en el juego armónico y dual de competencias federales y provinciales que, para su deslinde riguroso, pueden ofrecer duda, debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes; en sentido positivo, implica asumir una conducta federal leal, que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal ‘in totum’”.

El primer pronunciamiento de la Corte en el que se refirió a la lealtad federal fue en “La Pampa c/ Mendoza s/ uso de aguas”, de 1 de diciembre de 2017. La CSJN trajo a colación a Bidart Campos y señaló, de forma específica, que la funcionalidad del sistema federal se funda en el principio de lealtad federal, aunque sin ahondar mucho más en qué consiste. Más tarde, el 11 de septiembre de 2018, el voto del juez Rosatti en la causa “Neuquén c/ Estado Nacional s/ Impugnación de actos administrativos y acción declarativa de certeza” dirá que la lealtad está “imbricada” en el federalismo argentino, sin aclarar cómo. Un par de meses más tarde, el 4 de abril de 2019, en “Bazán, Fernando s/ amenazas”, el pleno de la Corte señaló a la lealtad como principio rector del federalismo argentino, una vez más, sin ahondar en qué supone.

El 2 de julio de 2019 se dictaría la sentencia “Telefónica Móviles Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad” en la que el juez Rosatti, una vez más en un voto particular, se limitó a reproducir el precedente Bazán para hablar de la lealtad. Tres meses más tarde, el 1 de octubre, el pleno de la Corte señaló, en “Entre Ríos c/ Estado Nacional”, que la lealtad repele la idea de una Nación fragmentada y procura el armónico desarrollo de las necesidades locales junto con las nacionales. Además, que la lealtad impide que uno de los sujetos adopte de modo imperativo medidas que afecten al resto de los miembros de la Federación. Como se advierte, comienza a dotarse de contenido al principio, aunque sin que de ello surjan consecuencias jurídicas evidentes.

La reiteración del precedente y de la cita de Bidart Campos desprovista de novedades se advierte en los pronunciamientos posteriores: “Buenos Aires c/ Santa Fe”, de 3 de diciembre de 2019; “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Estado Nacional”, de misma fecha; “Shi, Jinchui c/ Municipalidad de Arroyito”, de 20 de mayo de 2021; “Telmex Argentina S.A. c/ GCBA”, de 8 de julio de 2021; “Esso Petrolera c/ Municipalidad de Quilmes”, de 2 de septiembre de 2021; “Alianza Vamos Mendocinos c/ Lista Juntos por Mendoza”, de 9 de septiembre de 2021; “AMX Argentina c/ Municipalidad de General Güemes”, de 28 de octubre de 2021; “Edenor S.A. c/ Buenos Aires”, de 20 de septiembre de 2022; o, por último, “Ente Administrador del Astillero Río Santiago c/ AFIP”, de 6 de junio de 2023.

Algunas puntualizaciones de cierta entidad se realizaron en el voto particular del juez Maqueda en “GCBA – Procuración c/ Ministerio de Planificación”, de 5 de julio de 2022. El ministro señaló que la lealtad no es unidireccional, sino que procura mantener la unidad en la diversidad, desterrando argumentos que faciliten la extralimitación de las competencias de todos los actores. En particular, señaló entre estos actores a la Nación, las Provincias, los Municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esta aclaración tiene su relevancia dado que tradicionalmente la teoría federal ha señalado que la lealtad federal limita sus efectos a las relaciones entre el Estado y el segundo nivel de descentralización (Estados, Provincias, Cantones, Länder, Comunidades Autónomas). No existe, en consecuencia, lealtad federal entre el Estado y un Municipio. Con este pronunciamiento podría decirse que se produce, en Argentina, una cierta “innovación” en términos de aplicabilidad de la lealtad, que puede tener algún sentido si se tiene en cuenta la dinámica de aquel federalismo y, sobre todo, los cambios introducidos en la reforma constitucional de 1994. En todo caso, creo que hay que tomar con pinzas esta aclaración que no surge del pronunciamiento del pleno sino tan solo de un voto particular.

IV. Un camino por recorrer

A mi modesto modo de ver, y sujeto a un análisis que me propongo hacer con mayor detenimiento, creo que la idea sustancial de la lealtad federal, si bien consustancial al sistema argentino, requiere aún de mayor construcción.

La jurisprudencia de la CSJN simplemente ha venido a sentar las bases (muy básicas, si se me permite) de lo que supone la lealtad. Falta una mayor construcción del principio, sobre todo para advertir cuál es su dinámica jurídica, esto es, cuáles son las consecuencias que acarrea su eventual desconocimiento. Sin embargo, el hecho de que la Corte haya comenzado a hablar de lealtad y que le otorgue cierta relevancia en sus pronunciamientos es, sin lugar a duda, un hecho destacable.

En todo caso, insisto, estas líneas apresuradas requieren de un estudio más detenido para lograr identificar los puntos de conexión y las diferencias de esta nueva jurisprudencia, que no doctrina, en relación con la doctrina alemana. A su vez, se requiere un análisis detenido que logre identificar cómo o por qué se incardina el debate de la lealtad en estos casos traídos a colación y en los que se dicten en un futuro cercano, así como advertir con mayor claridad las diferencias entre lealtad y concertación federal. Para ello, quizá, se me antoja que será de mayor utilidad el recurso a la doctrina antes que a la jurisprudencia de la Corte.

Puede decirse, en definitiva, que la lealtad federal en Argentina ha pasado de gran desconocido a principio por conocer.

Referencias y lecturas recomendadas

[i] CARRANZA, G. G. (2022): La lealtad federal en el sistema autonómico español, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, p. 426.

[ii] BARRERA BUTELER, G. (s/f): Federalismo de concertación. Tomado de https://aadconst.org.ar/revistadigital/wp-content/uploads/2021/08/01_Barrera_Buteler.pdf (Fecha de consulta: 30.08.2023)

[iii] BIDART CAMPOS, G. J. (2013): Manual de la Constitución reformada, Tomo I, Ediar, Buenos Aires