La cuestión de confianza, por Jordi Conde Castejón

El dia 8 de junio el Parlament de Catalunya  aprobó, por 72 votos a favor y 62 en contra, las enmiendas a la totalidad del proyecto de ley de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2016, presentadas por los grupos de C’s, PSC, CSQP, PPC y la CUP. La devolución del proyecto al Govern y la retirada del proyecto de ley de acompañamiento, suscitaron que el president de la Generalitat anunciara en la misma sesión parlamentaria la presentación de una cuestión de confianza en el mes de septiembre, al entender que el “pacto de estabilidad”  con la CUP, que soportaba al govern de Junts pel Sí (coalición electoral formada por CDC y ERC, con el apoyo de otras fuerzas independentistas, para concurrir a las elecciones al Parlament de 27 de septiembre de 2015), se había roto y que era preciso recomponer la mayoría en la que se había sustentado su programa de gobierno. En una sesión de control en el Parlament, celebrada el 27 de julio, el mismo president anunció que la cuestión se sustanciaría el día 28 de septiembre.

El anuncio de la presentación de una cuestión de confianza por parte del president, aunque sea  un anuncio hecho con una evidente anticipación y en una fecha prefijada por él mismo y que en el momento de escribir esta nota todavía no se ha materializado, es una buena ocasión para hacer algunas reflexiones alrededor de esta figura hasta ahora inédita en el ámbito del ordenamiento jurídico de Catalunya. En el ámbito estatal las dos únicas cuestiones realizadas han sido las planteadas por Adolfo Suárez el 16 de septiembre de 1980 y por Felipe González el 5 de abril de 1990.

La regulación catalana, contenida básicamente en la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, ha reproducido en lo esencial, sin estar constitucionalmente obligada a ello, la regulación estatal, tanto en lo que hace referencia a la investidura del presidente del gobierno, como a la moción de censura y la cuestión de confianza, con apenas algunas variantes, si bien algunas de ellas tienen un cierto calado.

La confianza de la mayoría del parlamento obtenida por el gobierno mediante el procedimiento de investidura del president ha de mantenerse a lo largo de la legislatura. No obstante, esa confianza puede variar por diversas circunstancias. En estos supuestos el president de la Generalitat, previa deliberación del govern, puede plantear al Parlament una cuestión de confianza sobre su programa, sobre una declaración de política general o sobre una decisión de trascendencia excepcional. La finalidad del planteamiento de la cuestión es, formalmente, verificar que el president mantiene la confianza del Parlament expresada en la votación de investidura.

El objeto de la cuestión ha de ser necesariamente el programa con el que fue investido, una declaración de política general o una decisión de trascendencia excepcional. En cualquier caso se excluye que la cuestión pueda plantearse sobre un texto legislativo, incluso la ley de presupuestos, ya que ello supondría una radical alteración del procedimiento legislativo ordinario.

La cuestión debe formalizarse por escrito motivado, al que se ha de adjuntar el certificado de la previa deliberación del govern, que en ningún caso es vinculante. La exigencia de la deliberación del govern es lógica teniendo en cuenta que la responsabilidad política es solidaria si bien se materializa a través de la persona del president.

Admitida a trámite por la mesa, la presidencia del Parlament lo ha de comunicar a los portavoces de los grupos parlamentarios y convocar el pleno con la única finalidad de debatir y votar la cuestión de confianza.
El debate se realiza de acuerdo con el procedimiento establecido para el debate de investidura y una vez finalizado se ha de someter a votación. A diferencia del Reglamento del Congreso de los Diputados, no se prevé un período de enfriamiento, por lo que la votación se realiza inmediatamente después de concluir el debate. ¿Cabría la posibilidad de que el president de la Generalitat, ante la posibilidad de un resultado adverso de la votación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 75 del EAC disolviera el Parlament?. En principio, la prohibición de disolución anticipada únicamente opera cuando está en trámite una moción de censura o cuando no ha transcurrido un año desde la última disolución, lo que no sería aplicable ya que la última disolución anticipada se produjo el 3 de agosto de 2015. En consecuencia, con anterioridad a la votación no parece existir ningún obstáculo legal que impida al president ejercer su facultad de disolución anticipada, lo que no obsta para dejar constancia de la paradoja que representaría que se frustrara un procedimiento que él mismo había puesto en marcha.

A falta de una específica regulación la votación podría ser ordinaria o pública por llamamiento, que es la modalidad establecida en el Reglamento del Congreso de los Diputados, o bien secreta. Parece razonable que sea cual sea la modalidad de la votación, ésta ha de permitir conocer el sentido individual del voto, requisito que evidentemente no satisface la votación secreta.

Si en la votación el president obtiene la mayoría simple de los votos emitidos, lo que excluye del cómputo las abstenciones, se entiende que la confianza ha sido otorgada. En este caso, el president y el govern continúan en el ejercicio de sus funciones. Si el Parlament le deniega la confianza, el president cesa automáticamente en el cargo y el Parlament ha de elegir un nuevo president de acuerdo con lo establecido para el procedimiento de investidura. El president y el govern cesantes continúan en funciones hasta la toma de posesión del nuevo govern y, obviamente, el president no puede disolver anticipadamente el Parlament y convocar elecciones, ya que en el momento de su cese automático se inicia el procedimiento de investidura de acuerdo con lo establecido en la ley. La propuesta de un candidato a la presidencia de la Generalitat, que necesariamente ha de ser parlamentario, por parte de la presidencia del Parlament, previa consulta de los representantes de los partidos y grupos políticos con representación parlamentaria, se ha de realizar en el plazo de los diez días siguientes al cese del anterior president. Se evita así dilatar sine dia la propuesta de un candidato.

Muchas son las consideraciones que pueden hacerse acerca de la cuestión de confianza. Nos limitamos a enunciar brevemente dos aspectos concretos.

Por lo que hace referencia a la mayoría simple requerida para obtener o, en su caso, perder la confianza parlamentaria, parece que es coherente con la exigida en la investidura. El sistema de doble votación establecido en el proceso de investidura es distorsionador. Como han señalado algunos estudiosos, si el candidato puede ser investido en segunda votación por mayoría simple, deviene innecesaria la exigencia de mayoría absoluta en la primera votación, pues si el candidato ya goza del respaldo de esta mayoría con una única votación sería suficiente. Desde esta perspectiva, la mayoría simple exigida en la cuestión de confianza es plenamente consistente con la exigida en la investidura.

En cuanto al alcance jurídico-político real de la cuestión de confianza parece nulo. La superación de una cuestión de confianza no supone ninguna mejora en la posición jurídica del presidente, ya que deberá superar igualmente todas y cada una de las votaciones que se le presenten a lo largo de la legislatura. La funcionalidad de la cuestión de confianza es objetable, más aún cuando el propio Reglament del Parlament de Catalunya ha previsto y regulado la celebración de un debate sobre la orientación general de la política del Govern al inicio del período de sesiones de septiembre, con lo que los objetivos perseguidos mediante la cuestión podrían alcanzarse a través de este debate que se configura como una cuestión de confianza oficiosa.