La COP28

La 28ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se realizó del 30 de noviembre al 12 de diciembre, en Dubái Emiratos Árabes Unidos, contando con la participación de 195 países. Como señaló António Guterres, Secretario General de la ONU, la COP28 se produce en un momento decisivo, que exige la máxima ambición, tanto en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, como en la justicia climática [1].

Con el objetivo de encontrar soluciones comunes en la lucha contra la crisis climática, la COP28 ha alcanzado un logro sustantivo como es la decisión de “llevar a cabo una transición que deje atrás los combustibles fósiles” [2]. Este anuncio de la decisión de abandonar los combustibles fósiles fue calificado muy positivamente por Simon Stiell, Secretario Ejecutivo de la ONU para el Cambio Climático, como “el principio del fin” de la era de los combustibles fósiles. Cabe recordar que este requerimiento es coherente con el objetivo de evitar que la temperatura del planeta aumente más de 1,5°C, lo que requiere lograr “cero emisiones netas” para el 2050, metas ambas establecidas en 2015 mediante el Acuerdo de Paris.

Sin embargo, la COP28 no ha alcanzado un acuerdo más concreto respecto a la eliminación de los combustibles fósiles. Finalmente, se descartó la discutida formula del «phase-out” que llamaba a la eliminación completa de los combustibles fósiles, si bien de forma gradual. Este lenguaje fue especialmente rechazado por los países productores de petróleo y del carbón, por lo que la redacción final llama a un proceso más paulatino y menos contundente. También, existen dudas justificadas de que las promesas realizadas en la COP28 coincidan con las acciones concretas de los Estados [3].

Las posiciones de los distintos países y bloques fueron muy opuestas y hubo que extender las negociaciones por unas 23 horas hasta llegar a un compromiso y aprobar la declaración final titulada “Resultado del primer balance mundial”. El ‘Balance Mundial’ (o ‘global stocktake’ en inglés) es un proceso formal bajo el Acuerdo de Paris sobre cambio climático para evaluar el avance colectivo hacia el logro de los objetivos del Acuerdo y se realiza cada cinco años. Este Balance de la COP28 contiene los resultados de las negociaciones y será usado por los países para crear o reforzar sus planes de acción climática (Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional) para cumplir con los objetivos del Acuerdo de París.

En general, el lenguaje del texto del Balance hace llamadas a la acción muy limitadas a las partes y la mayoría de los 196 párrafos y 21 páginas utilizan verbos no operativos como “recuerda”, “hace notar” o “acoge con beneplácito”, que no requieren ningún tipo de respuesta o compromiso por parte de los países. Contiene sólo ocho instancias de “decide” y ocho “pide”, siendo este último el más débil de los diversos términos utilizados para invitar a los países a tomar medidas en respuesta a una decisión de la COP [4].

Los otros principales resultados de la COP28 se resumen a continuación:

• Se reafirma la necesidad de limitar el calentamiento global a menos de 2.0°C, y esforzarse a en alcanzar el menos de 1.5°C, para reducir los riesgos y efectos del cambio climático.
• Se destacan los resultados principales del Sexto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), entre otros, que las actividades humanas, principalmente, a través de las emisiones de gases de efecto invernadero, ya han causado inequívocamente un calentamiento global de alrededor de 1.1°C; que los efectos del cambio climático ya se hacen sentir en todas las regiones del mundo; y que los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático son dispares entre regiones y hasta la fecha insuficientes [5].
• La COP28 con relación al cumplimiento de los Objetivos de Paris, sobre la mitigación del cambio climático insta a las Partes a tomar medidas para triplicar la capacidad de energías renovables y duplicar las mejoras en la eficiencia energética para 2030, así como otras medidas que se enmarcan en una trasformación del sistema energético en su conjunto [6]. Para ello, se deja un amplio margen a los países para adoptar las medidas de acuerdo con sus diferentes circunstancias y enfoques nacionales. Se indica que el proceso se hará de “de manera justa, ordenada y equitativa, con los países desarrollados continuando a la cabeza”. Si bien no está definida la diferenciación de los compromisos entre países en vías en desarrollo y desarrollados.
• Se acordó poner en funcionamiento un Fondo de Pérdidas y Daños y acuerdos de financiación, a fin de que los países afectados por daños debidos al cambio climático (“loss and damage”), como huracanes o aumentos del nivel del mar, pérdidas de territorio insular, etc., puedan recibir ayuda, aunque los compromisos financieros por el momento son muy limitados [7].
• Sobre el financiamiento climático en la COP28 se avanzó en el impulso de varios de los fondos, como el Fondo Verde para el Clima, que recibió una nueva financiación récord de 12.800 millones de USD, así como otros compromisos de financiación para el Fondo para los Países Menos Adelantados, el Fondo Especial para el Cambio Climático y el Fondo de Adaptación. Se reconoce que las promesas de contribuciones están muy lejanas de cubrir las necesidades para los esfuerzos de mitigación y adaptación de los PED. Cabe resaltar que el resultado de la COP28 recalca la importancia de “reformar la estructura financiera multilateral incluidos los bancos multilaterales de desarrollo…” y el establecimiento de fuentes de financiación innovadoras [8].

Cabe realizar algunas reflexiones finales sobre el desarrollo de esta Conferencia. En primer lugar, quisiera destacar la relevancia de los informes técnicos, en particular del último informe del IPCC, para los resultados del Balance Global, en tanto que dan datos científicos sólidos (como el requerimiento de una reducción del del 43% en las emisiones de carbono para 2030 con respecto a los niveles de 2019). Así como el Informe de síntesis de los facilitadores del dialogo técnico del Primer Balance Mundial [9] que valora el progreso de las partes en el cumplimiento del Acuerdo de Paris. En base a estos documentos, el debate del COP28 ha podido tener mayor fundamento y junto con el interés político, alcanzar el resultado. Ambos informes muestran además la relevancia del conocimiento científico como base para las negociaciones internacionales si bien con una influencia limitada frente a la resistencia política de los Estados a asumir compromisos. Con todo, es importante también destacar la importancia que tiene la adopción de lineamientos y objetivos más claros para la actualización de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional que deben concluirse por las partes para el 2025.  También, la adopción del acuerdo para una transición que dejará atrás los combustibles fósiles es, sin duda, un resultado positivo de la COP28, y ello a pesar de su lenguaje débil, ya que puede ser el inicio de una nueva etapa y mayor voluntad política hacia la transición energética.

Con todo, la gran ausencia de esta COP28 fue alcanzar un consenso en las negociaciones sobre los mercados de carbono del artículo 6 del Acuerdo de Paris, en tanto que continúa la fuerte división entre los países sobre un mercado sin restricciones o uno con regulaciones y limitaciones.

Referencias y lecturas recomendadas

[1] Declaración del Secretario General en la clausura de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático COP28 https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2023-12-13/secretary-generals-statement-the-closing-of-the-un-climate-change-conference-cop28.

[2] Convención Marco sobre el Cambio Climático, Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París, Quinto período de sesiones Emiratos Árabes Unidos, 30 de noviembre a 12 de diciembre de 2023, Resultado del primer Balance Mundial. FCCC/PA/CMA/2023/L.17, 13 de diciembre de 2023.

[3] Para una visión crítica del resultado de la COP 28, ver Comentario de la COP28 del Center for International Environmental Law (CIEL)

[4] Ver las aportaciones sobre el Balance de la COP28 en Carbonbrief

[5] Ver la parte I. Contexto y consideraciones transversales, del documento Resultado del primer balance mundial COP28.

[6] En la parte ‘II. Avance colectivo en el cumplimiento del propósito y los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París’, La lista también incluye acelerar los esfuerzos hacia la eliminación gradual de la energía de carbón sin medidas de mitigación, la eliminación gradual de los subsidios ineficientes de energías fósiles y los combustibles y otras medidas que impulsen la transición para alejarse de los combustibles fósiles en los sistemas energéticos.

[7] Ver, Operationalization of the new funding arrangements, including a fund, for responding to loss and damage referred to in paragraphs 2–3 of decisions 2/CP.27 and 2/CMA.4. Draft decision -/CP.28 -/CMA.5. Proposal by the President

[8] Ver el párrafo 95 entre otros del Resultado del primer balance mundial COP28.

[9] Technical dialogue of the first global stocktake. Synthesis report by the co-facilitators on the technical dialogue,

Lecturas complementarias recomendadas:

CONVENCIÓN MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO, Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París, Quinto período de sesiones Emiratos Árabes Unidos, 30 de noviembre a 12 de diciembre de 2023, “Resultado del primer Balance Mundial”. FCCC/PA/CMA/2023/L.17, 13 de diciembre de 2023. Disponible en:https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2023_L17S.pdf

CONVENCIÓN MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO, Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico. Órgano Subsidiario de Ejecución, “Diálogo técnico del primer balance mundial Informe de síntesis de los cofacilitadores del diálogo técnico. 8 de septiembre de 2023, FCCC/SB/2023/9, disponible en  https://unfccc.int/documents/631600

CARBON BRIEF,  “COP28: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Dubai”, 13 December 2023, https://www.carbonbrief.org/cop28-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-dubai/

CENTER FOR INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW, “Campaign Update – United Nations Climate Conference (COP28)”, December 2023, https://www.ciel.org/project-update/cop28-unfccc/

INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC), “Climate Change 2023: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change” [Core Writing Team, H. Lee and J. Romero (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 184 pp., doi: 10.59327/IPCC/AR6-9789291691647. https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/downloads/report/IPCC_AR6_SYR_FullVolume.pdf

MAX-PLANCK-GESELLSCHAFT, “COP28: key takeaways”, 15 December 2023, https://www.mpg.de/21275331/key-outcomes-of-cop28

UNFCCC, 2023: “Why the Global Stocktake is Important for Climate Action this Decade”, December 2023, https://unfccc.int/topics/global-stocktake/about-the-global-stocktake/why-the-global-stocktake-is-important-for-climate-action-this-decade

UNITED NATIONS, 2023: “Secretary-General’s statement at the closing of the UN Climate Change Conference COP28”, 13 December 2023, https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2023-12-13/secretary-generals-statement-the-closing-of-the-un-climate-change-conference-cop28