¿Investidura sin salida?, por Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
Los sistemas parlamentarios, como el nuestro y la mayoría de los europeos, se caracterizan porque los ciudadanos eligen al Parlamento y éste respalda, a la vez que controla, al gobierno, mediante los instrumentos de la confianza parlamentaria. Esta ha de cubrir toda la legislatura y se puede quebrar mediante la moción de censura y la disolución, pero aparece de manera destacada en su inicio, cuando se decide el gobierno. En el primer Estado liberal el nombramiento del Gobierno era prerrogativa del Rey pero paulatinamente el Parlamento fue ganando poder, configurando mecanismos como la respuesta al discurso de la Corona y la presentación del gobierno ante el Parlamento.
La evolución posterior configura dos modelos. En el primero la confianza parlamentaria solo puede exigirse una vez que los Ministros comienzan a actuar, y por tanto la confianza se presume, mientras no se apruebe una censura, y por eso se conoce como “parlamentarismo negativo”. Así sucede desde el siglo XIX en Noruega, Suecia, Holanda… Posteriormente, en diferentes momentos, otros países, como Francia, Italia y Alemania siguieron otra dirección, conocida como “parlamentarismo racionalizado” y configuraron la “investidura parlamentaria”, es decir, la presentación del gobierno y su programa en el Parlamento para recibir la confianza como primer acto de la actividad institucional de la legislatura. Suele considerarse que esta votación inicial proporciona al gobierno mayor coherencia y estabilidad respecto al Parlamento.
En España, la Constitución optó por esta línea y regula la investidura en el artículo 99. En síntesis, tras las elecciones el Rey consulta a los líderes de los partidos y propone un candidato al Congreso de los Diputados, a través del Presidente de la Cámara. El candidato, y su programa de gobierno, necesitan la mayoría del Congreso de los diputados, absoluta en primera votación o relativa en segunda, y si no alcanza las mayorías precisas, el Rey repite la ronda de consultas y propone otro candidato, que igualmente somete su programa a la votación del Congreso. Si no se alcanzan las mayorías necesarias, a los dos meses de la primera votación fallida se produce la disolución del Congreso y se realizan nuevas elecciones. Después vuelve a comenzar la ronda, y así indefinidamente, porque no se prevé la solución a una falta de mayoría parlamentaria.
Hasta el 2016 la investidura había funcionado bastante bien. Desde la aprobación de la Constitución (hace 38 años), el art. 99 CE se ha aplicado con éxito en todas las ocasiones requeridas, desde Adolfo Suarez en 1979 hasta Mariano Rajoy en 2011, e incluso en todos los casos la investidura se ha realizado sobre el primer candidato propuesto. En cambio, la investidura intentada a principios de 2016 ha resultado fallida y la que se está realizando en el verano de este mismo año lleva camino de serlo, o de terminar con un enorme descrédito popular porque cada partido acusa a los demás de no ceder y ser responsable del atolladero institucional.
¿Por qué una misma institución produce resultados tan dispares? La clave no se encuentra en la institución sino en el cambio del sistema de partidos políticos, que antes era bipartidista y ahora es cuatripartito, por la aparición de Podemos y Ciudadanos. Al margen de todas las demás dificultades, la realidad es clara: ahora se dividen entre 4 los escaños que antes se repartían entre 2. Si se mantiene el sistema actual de partidos, con Podemos y Ciudadanos más o menos como ahora, la investidura puede volver a fracasar, y lo mismo sucedería en unas terceras elecciones, porque hay poco tiempo para que el electorado cambie de opinión. Por sí misma la institución no tiene salida y en teoría el proceso, aunque políticamente sea un desastre, puede repetirse indefinidamente. La situación no es inédita en otros países.
Bélgica es un buen ejemplo, porque tiene una investidura parecida a la nuestra y un sistema partidista muy fraccionado. Tras las elecciones de 2010 estuvo 18 meses sin gobierno (!), pero ya en 2007-08 la investidura duró más de 9 meses y en 1988 tardó 5 meses. Estas ausencias del gobierno belga han difundido la especie de que no son importantes porque todo funciona igual, pero la afirmación es una boutade, radicalmente falsa, en Bélgica y en cualquier Estado parlamentario. El resto de países con investidura tienen sistemas bipartidistas o de doble bloque (izquierdas-derechas) como Alemania o Italia, ésta desde la reforma electoral de 1993.
Pero otros muchos países europeos, perfectamente democráticos, que son pluripartidistas, evitan la investidura. Han mantenido la forma inicial de “parlamentarismo negativo”, de manera que no exigen una aprobación inicial del gobierno en el Parlamento, considerando presunta la confianza parlamentaria. En Noruega, Suecia, Holanda o Dinamarca no se exige una votación inicial de confianza general o investidura, porque su pluralidad de partidos difícilmente lo permitiría. En España la regulación constitucional de la investidura era adecuada para el anterior sistema de partidos, pero el actual reparto de escaños requiere un planteamiento diferente, mucho más próximo al “parlamentarismo negativo”.
Por otra parte, en varios países existen mecanismos que favorecen el acuerdo y los gobiernos de coalición. En Bélgica el Rey tiene un papel importante para colaborar en la formación del Gobierno: puede designar un “informador” para prolongar las consultas y si la crisis continúa, también puede nombrar “mediadores” o llamar a un “negociador” para aproximar la posición de los partidos políticos. En Suecia el Rey no interviene en absoluto, pero el Presidente del Parlamento, además de las consultas, puede realizar encargos exploratorios a uno o más líderes, indicándole incluso el tipo de coalición gubernamental que deben intentar. También en Italia existen instrumentos semejantes para ayudar a la investidura, como las “exploraciones” y el “encargo” de formar gobierno que el Presidente de la República puede otorgar a un líder político.
Si queremos que la investidura deje de ser un callejón sin salida, deberíamos acercarnos a las técnicas del parlamentarismo negativo. A medio plazo, pensando en la reforma de la Constitución, ligada al sistema electoral. A corto plazo favoreciendo gobiernos de coalición, incluso entre partidos de ideologías diferentes. Si no es posible la salida al impasse actual -con todos los partidos en posiciones muy ideológicas, como están- cabría buscar una abstención técnica que permitiera formar gobierno al partido o coalición con más votos, entendiendo que la abstención solo es técnica si la mayoría de las fuerzas políticas se pone de acuerdo en la omisión del voto, no si esta es negociada con un solo partido de la oposición. Este acuerdo, como el presentado por Ciudadanos, es una abstención muy legítima e incluso puede estimular un acuerdo más general, pero no deja de ser una opción partidista. El carácter técnico derivaría del acuerdo general o mayoritario de los diputados necesarios para dar salida a la investidura.
